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汉代地方行政制度之好，在于简单，只有郡、县两级。加上中央，也不过三级。层次少，效率就高，腐败的可能性也小，这是大家都明白的道理。再说层次少，也亲切。县以上就是郡，郡以上就是中央，用钱穆先生的话说，大家都不觉得这个中央政府高高在上。
层次少的另一个好处，就是官级少，升转快，官员的政治前途明朗，工作积极性就高。西汉中央政府的“高级干部”实际上只有两级，即“三公”和“九卿”。三公就是丞相、太尉和御史大夫，都只有一个人。丞相相当于总理，金印紫绶；太尉相当于三军总司令或兵马大元帅，也是金印紫绶；御史大夫相当于副总理兼监察部长，银印青绶。九卿其实就是九个部长或“部长级干部”（比如廷尉就是司法部长，大鸿胪就是外交部长，大司农就是财政部长），官俸二千石。地方上也是两级。最低一级是县。大县行政长官叫县令，官俸六百石至一千石。小县行政长官叫县长，官俸三百石至五百石。县以上是郡，行政长官叫守，景帝时改称太守，官俸二千石。也就是说，郡守和九卿是平级的。西汉的郡大约一百个，一个郡管一二十个县。这样算下来，当时一个郡守，也就相当于现在一个州长。请想一想，一百个州长（郡守）和九个部长（九卿）平级，是什么概念？自然是州长变部长并不稀奇，部长变州长也不委屈。这就有利于“干部交流”。再说中央政府的部长虽然只有九个，地方上的州长却有一百来个。县长们（大约有一千三百左右）即便当不上部长，当个州长总还有希望。县长和州长之间又不再有等级。只要加把劲，一步就能跨入“高干”行列，没准还能到中央工作，县长们岂能不努力？实际上汉代官制的最大特点就是“轻中央而重地方”。所以汉代的地方政治是最好的，吏治也是最好的。
不过好景不长，这个制度很快就遭到了破坏。始作俑者不是别人，正是那位雄才大略的汉武帝。汉武帝在元封五年（公元前106年）把天下分为十三个州部，每州派去一位刺史，许多学者便据此认为汉代地方行政区划是三级：州一级，郡一级，县一级，州领导郡，郡领导县。其实这是不对的。因为刺史不是行政官，而是监察官，是中央派到下面去监督地方官的“特派员”。他只能奉诏察问六件事情，不得干预地方行政，还没有固定治所，俸禄也只有六百石，相当于“县处级”。你想，哪有县处级领导地市级的道理？显然，刺史不是一级地方官员，州也不是一级地方行政区域。所以在汉武帝时代，这事还不算乱套。
但是到汉成帝绥和元年（公元前8年），情况就变了，刺史变成了牧，级别也是二千石。以后反反复复，一会儿刺史一会儿牧，州也逐渐成为地方行政实体（比如冀州牧袁绍、荆州牧刘表、兖州牧曹操，便都是拥兵自重割据一方的诸侯）。这样折腾到隋文帝开皇三年（公元583年），朝廷干脆废了郡，直接以州统县。至于州的行政长官，则有叫刺史的，有叫太守的，还有叫牧的，因为隋唐两代的州，其实就是汉代的郡。如果是特殊的州（比如首都和陪都），就叫府，其行政长官则叫牧（从二品）或尹（从三品）。这是唐人的发明，宋人也跟着做的。只不过宋代的府比唐代的多。稍微特殊一点，就不叫州，叫府。
可见唐代地方行政区域原本也只有两级：州府一级，县一级。但是唐人和汉人一样，也喜欢从中央往地方派上级官员。汉代只派了刺史，唐代派的就多了，其中最重要的是观察使和节度使。观察使和汉的刺史一样，原本是中央派下来巡视地方的，结果巡回变成常驻，成为名不正言不顺的更高一级行政长官。节度使原本也是特派员，只不过观察使管监察，节度使管军事。结果也一样，也成为名不正言不顺的更高一级行政长官。中央监察官变成地方行政官已是不妥，军区司令员变成地方行政官就更成问题。最后，节度使变成割据一方的“藩镇”，唐王朝也就灭亡。
唐代观察使监临的区域叫“道”，宋代则叫“路”。宋代地方行政区域原本同样只有两级：州府一级，县一级，但开国不久（宋太宗至道三年，即公元997年）就在府州上面加了一级，叫“路”，而且其行政长官居然是四个，南宋时简称为帅（安抚使，管军事）、漕（转运使，管财政）、宪（按察使，管司法）、仓（常平使，管救济）。这就荒唐。唐代州县，只要承奉一个上司（观察使），宋代则要承奉四个，这地方官岂能好做？何况这四个大员，互不相属，都直接对皇帝负责，你说这事情可怎么办？所以宋的地方行政，简直一塌糊涂。
元代的荒唐，则是把“省”这个怪物制造出来了。省，原本是中央机关的官署名称，比如中书省、门下省、尚书省，在唐代是相当于宰相府的。元承宋制，也以中书省为最高行政机关，枢密院为最高军事机关，御史台为最高监察机关。不同的是，他们还要把这些机关派到地方上去。派到地方上的中书省叫“行中书省”，简称“行省”。派到地方上的枢密院叫“行枢密院”，简称“行院”。派到地方上的御史台叫“行御史台”，简称“行台”。可见所谓“行省”，就是“临时的、不在首都的，或行动中的中书省”，就像“行宫”是“临时的、不在首都的皇宫”一样，怎么会是地方行政区域名称呢？
《帝国的惆怅》 好制度，坏制度地方行政（2）
所以，到明洪武九年（公元1375年）朱元璋准备废掉宰相之前，就先把地方上的“行中书省”废了，改称“承宣布政使司”，其长官则叫“承宣布政使”，简称“布政使”。使是官名，司是衙门，都不是区域名称。可见现在叫做“省”的这个地方行政区域，其实是没有正当名称的。叫省叫司都不通，就像把市、县叫做局、处于理不合一样，要叫也该叫“承宣布政使区”。不过朝廷只设了衙门（承宣布政使司），没有颁布区号，世俗的称呼难以改变，那就凑凑合合叫“省”吧！结果，真正的“省”（中书省）废掉了（而且也被忘掉了），不是“省”的东西反倒变成了“省”。
省一级的衙门，明代是三个：承宣布政使司、提刑按察使司、都指挥使司，简称藩司、臬司、都司，合称“三司”。清代减去都指挥使司，变成“二司”。二司的长官布政使和按察使，俗称藩台、臬台，同为省长。藩台管行政财政，臬台管司法监察。其实按察使称台还凑合，因为御史称台。布政使称台就没有道理了。然而清代不但藩司和臬司的长官称台，他们派出去的下属机构（分司）官员也称台，叫“道台”。这倒不去管他，糟糕的是明清和汉唐宋元一样，有了地方政权机构还不够，还要往下面派机构和官员。汉代是郡县之上加派刺史，结果变成州；唐代是州县之上加派观察使和节度使，结果变成道；宋代是府州之上加派帅、漕、宪、仓，结果变成路；元代则在道和路之上又加派行省、行院、行台，结果变成省。这样到了明清，法理上的地方行政区域是三级：省一级，府一级，州县一级。府在唐、宋、元三代，是“特别行政区”，其实是州，但在明清则是省之下、县之上的一级正式行政区，相当于现在的地级市。州在明清则基本上不再领县，其行政关系则或直属于省（少数），或隶属于府（多数），因此州县应视为同级。
这样原本也不错，问题是明清又往省里派“特派员”。明代派出的是三个：总督、巡抚、巡按。设置之初，大体上是总督管军事，巡抚管行政，巡按管监察。清代把巡按职责并入巡抚，只留下总督、巡抚两个。但明代的总督、巡抚、巡按是临时性的、非常设的，清代的总督和巡抚却是常驻常任，这就等于是在省长（布政使、按察使）之上又加“超级省长”（巡抚），诸省之上又加“太上省长”（总督多管二三个省，只管一省的则不设巡抚）。省上有省，官上有官，越搞越复杂。
省长们也不含糊，也往下派“太上皇”，这就是分司分道。分司分道也有两种：布政使派出的叫分守道，按察使派出的叫分巡道。这是明制，清代的道更复杂。这就在省与府之间又插进来一级。如果总督辖区（大区）算一级，省算一级，道算一级，府算一级，州县算一级，就有五级了。结果如何呢？即如钱穆先生所言：“变成管官的官多，管民的官少”，而且管民的官（就是县官和州官）不但少，地位还低，权力还小。州县上面有知府，知府上面有道台，道台上面有布政使和按察使，布政使和按察使上面有巡抚，巡抚上面有总督，总督上面有中央。州县被压在最底层，奉承巴结一大堆上司还来不及，哪有时间精力功夫心思去亲民？地方政治也就一塌糊涂。
《帝国的惆怅》 好制度，坏制度官员选拔（1）
现在再说官员选拔。
我们知道，帝国虽然是以皇帝为中心建立的，但治理国家的却不是皇帝一个人，也不可能是皇帝一个人。帝国的幅员如此辽阔，人口如此众多，事务如此繁杂，如果事无巨细都要皇帝亲自去打理，那实在是天方夜谭。合理并且可能的办法是委派官员去代理，就像农场主雇人放羊一样。这种制度，就叫“官员代理制”。那些代表皇帝去放羊的人，就叫“牧民之官”，有时也直接就叫“牧”。
官员既然是皇权的代理人，那就必须精挑细选。一要靠得住，二要有本事，三要守规矩。所以官员的选拔，历来就是王朝的重大课题。这项工作在古代，就叫“选举”。选，就是选择；举，就是提拔。这和现代“选举”的意思也差不太多，只不过现代选举是“民选”，古代选举是“官选”，民选靠投票，官选不靠投票而已。
选举的方式有三种：察举、荐举、科举。察举就是由地方官进行考察，发现人才后向朝廷举荐。荐举就是由中正官（专门负责此项工作的官员）将各地推荐的人才分为三六九等，然后向朝廷举荐。科举则是通过分科的考试，将考试合格的人才向朝廷举荐。第一种是察而后举，所以叫察举。第二种是荐而后举，所以叫荐举。第三种是科考而后举，所以叫科举。两汉实行察举制，魏晋实行荐举制，隋唐以后实行科举制。不过，认真说来，只有隋唐的科举是选举，因为进士及第以后并不立即授官，仍然只是推荐的意思。宋以后，进士及第即是官员，就不好叫做选举，只能叫做考试了。
这三种，是选拔官员的主要方式，叫“正途”。其他方式，则叫“杂途”。比较起来，最好的是汉唐。汉代制度的优点，是兼顾了教育、实习、选举、考试四个方面，形成了一个完整的流程。汉自武帝时起，就有太学。太学是最早的“国立大学”。不过这“国立大学”，全国只有一个，专门用于培养政治人才，因此也可以说是“中央政治学院”。这就是教育。太学生考试毕业分为两等，一等的叫甲科，二等的叫乙科。大约甲科相当于现在的本科（大本），乙科相当于现在的专科（大专）。不过现在的本科专科是靠入学考试来分的，汉代的甲科乙科却靠毕业考试来分。甲科出身的为郎，乙科出身的为吏。郎就是皇宫里的侍卫，也是政府官员的后备军。吏则是地方官员的僚属，相当于现在的一般干部。补郎和补吏，是太学毕业生应有的待遇。这就是实习。太学毕业生为郎为吏实习一段时间后，中央和地方的官员都可以根据他们的表现向朝廷推荐。这就是选举。选举以后，再考一次，这就是考试。经过这样一个完整的过程，这个年轻人就可以正式踏入仕途，成为政府官员了。
这样一种制度，应该说是很科学的。因为这样选出的官员，既有知识（受过正规教育）又有历练（经过基层实习），何况还通过了上级考察和政府考试，怎么能不优秀呢？如果说有问题，就是那时读书的可能性太小，进太学就更不容易。结果由于知识的垄断，变相地形成官职的垄断，终于导致魏晋南北朝的门阀制度。
科举制度纠正了这一弊病，政权开始向平民开放，尽管这种开放是有限制的、不彻底的（工商等行业中人不得报考），却总算是进了一步。这个制度，又以唐代的为最好，好就好在礼部考试及格就叫进士及第，就有做官的资格，却又并不立即授官，还要由吏部再考一次，也就是教育部考了人事部再考。大约“礼部考的是才学，吏部考的是干练”，既有知识又有能力，才能做官。这个精神，和汉代是一脉相承的，只不过方法有异而已。
但是宋人把这个传统破坏了。宋代的读书人，只要科举及第，立即就委以官职，不必再经吏部考试。这其实是不对的。会读书的人不一定会做事，而国家需要的是管理人才，怎么能只看之乎者也子曰诗云，不要历练？何况所谓考试，原本指的是考绩和试用。现在士人“榜下即仕”，无绩可考，不试而用，就违背了考试的初衷。再说此门一开，天下士人蜂拥而来，朝廷哪里招架得住？事实上自从唐代开放政权以后，参加考试的读书人越来越多，朝廷无官可授，只好设员外郎、候补官，结果“士十于官，求官者十于士，士无官，官乏禄，而吏犹扰人”。用钱穆先生的话说，读书人成了“政治脂肪”，而且堆积在“心脏”周围，这个国家还有不得冠心病的？
于是明清两代，只好再做改革。首先是科目的统一。我们知道，所谓“科举”，就是“分科考试，设科举士”的意思。唐代考试的科目很多，宋代也有十科。这些科目中，地位最高的是进士，唐人谓之“三十老明经，五十少进士”，就是说三十岁才考上明经科就太差劲了，五十岁能考中进士则很不容易。因为明经科考的是死记硬背的东西，进士科却考真才实学。明清以后，尽罢诸科，只留进士，考试内容则合并明经、进士两科。这是当年王安石主张的改革方案，到明清算是成了定论。
其次是考试的严格。唐宋两代，“主要的考试只有一次”，明清却要从下到上一路考下来。先在州县考，叫“童试”；然后在省里考，叫“乡试”；然后在部里考，叫“会试”；最后在宫里考，叫“殿试”。层层选拔，层层淘汰，过五关，斩六将，才能出人头地。所以很多读书人，一辈子就耗在考场上了。
第三是等级的森严。参加童试的考生，不论年龄大小，一律叫“童生”。考中了，就叫“生员”，俗称“秀才”，算是通过了府、州、县的“入学考试”。是否到县学府学读书倒不一定，但有资格到省参加乡试。乡试三年一次，八月举行（因此叫“秋闱”），考三场，中试者为“举人”（因此叫“中举”），有资格进京参加会试。会试次年二月举行（因此叫“春闱”），由礼部主持（因此又叫“礼闱”），中试者为“进士”。进士最后还要由皇帝（或以皇帝的名义）在宫廷里再考一次，分出一二三甲，这就是殿试。殿试中进士的叫“甲榜”，也叫“甲科”，都是“天子门生”，名单用黄绫书写向全国公布，叫“金榜题名”。
《帝国的惆怅》 好制度，坏制度官员选拔（2）
这就是等级制度了。秀才一级，举人一级，进士又一级，三级。进士也分级，最高一级（一甲）三个：状元、榜眼、探花，叫“赐进士及第”，也叫“鼎甲”（状元则叫“鼎元”）；第二级（二甲）若干，叫“赐进士出身”；第三级更多一些，叫“赐同进士出身”。这又是三级。这还不够。中了进士，照例还应该留在京师读书三年，由朝廷派一位老资格的进士来教，叫“散馆”。三年以后，再考一次，成绩好的就进翰林院，这才算是到了顶，也才有了做大官的资格。明清两代，秀才、举人，是很难做到大官的；进士、翰林，也很少有只做小官的。不像两汉唐宋，“任何人都得从小官做起，但人人都有当大官的希望”。这就有点像魏晋南北朝，“上品无寒门，下品无势族”，都讲“出身”，只不过魏晋的“出身”指血统，明清的“出身”指功名。进士、翰林，就叫“出身好”。秀才、举人，就叫“出身不好”。
出身好的做了官，出身不好的就只好去做吏。明清时代在衙门里做事的人，有官，有僚，有吏。官就是正职，即长官；僚就是副职、佐贰，即僚属；吏就是办事员，即胥吏。官和僚都是官员，有品级（比如知县正七品，县丞正八品，主簿正九品），叫“品官”。又因为自隋以后，官和僚都由中央统一任命，因此也叫“朝廷