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省级职位，一直到他1841年与英国人打交道被贬黜时为止。改革者也有在漕
运总署内任过职的，如1830—1832年有吴邦庆，1834年有朱为弼，1837年
②
有周天爵。 事实上，1831年正是在陶澍领导下，在两淮地区对盐务进行了
第一次、也是唯一重要的一次改革。③
监督这些改革的道光帝被迫从朝廷的高度来考察行政上的问题，因为朝
廷仍然是水路航运和官僚行政的庇护制网络结构的最高机构。他看来是一位
谨慎小心的，甚至是胆小的统治者，宁可与几个心腹顾问进行密议，而不愿
接受实际的批评或警告。只要反对海运的人向他进言海运可能毁弃祖宗成
法，而且可能使运河数万雇员有解雇的危险时，他并不是一位可以指望进行
漕运改革的君主。
另一方面，盐务则是另一个样子。虽然盐的私运和非法贩卖本身是一件
有决定意义的既得利益事业，但私盐贩子和运河工人还是有着重大的区别。
第一，运河工人被雇于一个合法的官方机构；私盐贩子则是在国家盐税之外
活动并且干着反盐税的勾当的。第二，运河体系是以北京为中心而且与正规
官制相平行的等级制行政组织的一个组成部分。反之，私盐贩子常象海盗那
样，沿着海岸和南方内地航道，在地方网络结构中活动，最多也只是在地区
网络结构中活动。从漕运中的榨取所得是在上层官僚中分享其利，私盐贩子
则是私商和投机商，他们侵夺的是正常盐务行政中的官员和商人的收入。
除此之外，朝廷里还有一个有权势的集团想从取消盐务的走私来获利，
①
同时他们又能够限制盐务改革的范围。这个集团就是内务府。这个组织的大
部分收入都来自盐政，后者在传统上又被内务府的任命官员所把持。内务府
在盐务争论中的作用和在其他争论中一样，也没有留下多少文献记载，但人
们已经知道，自从十八世纪初年以来，内务府的财政收入在中国政府的总税
收中的比重一直在增加。②
自然，盐务改革的建议也会危及乡村的稳定，因为这些建议会把据认为
③
是人数最多和最难驾驭的无业游民和无地捣乱分子弄得无所事事。但是，关
① 欣顿： 《经由运河的漕运》，载《中国论文集》第4 期 （1950 年4 月），第33—37 页。
② 清史编纂委员会编： 《清史》，卷193 第2946—2948 页。
③ 梅茨格：《陶澍对淮北盐务专卖的改革》，载《中国论文集》，第16 期（1962 年12 月），第1—39 页。
陶澍作为粮盐二政的改革者所起的作用，曾在魏源的一篇墓志铭中受到热烈的赞扬，见魏源的文集《古微
堂外集》 （1878 年版），卷4 第13—15 页。
① 梅茨格： 《两淮盐务专卖》，第42 页。
② 英文著作中关于内务府的最详细的研究是托伯特的《对清代内务府组织及其主要职能的研究》（芝加哥
大学博士论文，1973 年）。特别是见第148—149、195—200 页。关于内务府在盐政方面的作用，见第115—118
页。
③ 关于走私盐，见佐伯富：《清代盐政的研究》，第157—178 页。
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键的问题不是怕疏远了乡村的居民；它倒不如说是为了安抚宫廷官员们的利
益。可是，我们对这些利益集团的组成、性质和重要性的了解还很有限，必
须等待进一步的研究。
漕运危机是这个世纪最初几十年公共职能普遍崩溃的一个方面。它的根
源部分地在于官僚的玩忽职守。在漕运方面，除了玩忽职守之外还加上了复
杂的运河体系——它的中段与河道总督辖 区相交——的自然困难条件。这种
自然困难来自严重的土壤侵蚀和华北平原定期泛滥所引起的泥沙。到十八世
纪末期，黄河的河床提高到了危险的高度，威胁着堤岸，并引起观察家们预
言它可能改道；结果黄河果然在1853年发生了改道。但是，漕船为了到达北
京必须在淮安附近之点穿过黄河。在这个危险汇合处的西边有一系列吞吐
湖，它们用来容纳黄河的溢水，并且在运河不通的时候提高运河的水位，这
个政策被称为“借黄济运”。多年的淤塞改变了运河系统的蓄水状况，致使
黄河渡口的积沙和整个运河体系的升高了的河床本身使这个系统没法调节水
位，否则势必诱发洪水灾害。淮安的洪水不仅威胁北京的粮食供应，也威胁
到盐税的收入，因为受害地区包括两淮的许多盐厂和晒盐设备。
河道总督的粗疏大意、愚蠢的经济措施和玩忽职守，是 1780年以后一些
官吏奏折中相当注意的事情，但腐化继续在十九世纪初期危害这个机构。根
据许多记载看来，河道总督当局的目的不是在防止洪水，而是细心地在财政
收支上下功夫，即要使洪水定期地每隔一段时间发一次，以证明资财源源流
入河道总督当局是正当的。传说南部河道总督当局三天一巡的宴饮和无休歇
的戏剧演出表明，每年拨给它的六百万两银子，只有十分之一是作了正经用
途。例如1808到1810年，政府据认为曾用了八百万两来疏浚河口；但在后
来的两年中水灾却比以前严重了好几倍。①
非官方记述则认为这种腐化的根子是在十八世纪末期，那时河道总督是
按照和贝谋踊ぶ仆缃峁棺槌傻摹Ｄ鞘苯牒拥雷芏交沟娜吮匦敫�
和乃饺搜曰蝗∷绦璧亩鞒韬捅踊ぁ：瞳｜死后，这种钱
再也没有送到北京过。在道光 时代，治黄工程与运河一样，都变成了失业官
僚的避难所。据说，拿了一位在朝官员的信件去河工任所的新翰林可以指望
得到一万两银子的年俸和其他的好处；如果他是个“举人”功名，仍然可以
得到这个数目的十分之一。①
① 胡昌度：《清代的河政》，载《远东季刊》，卷14 第4 期（1955 年4 月），第505—513 页。又见孟森：
《清代史》第330 页；萧一山：《清代通史》，卷2 第890—892 页；昭梿：《啸亭杂录》，卷7 第29—
30 页；席裕福编：《皇朝政典类纂》，卷45 第7 — 9 页。
① 这样的记述见于李岳瑞：《春冰室野乘》，第56—58 页；此件也重印在其他非官方材料中。见裘匡庐：
《清代轶闻》，卷7 第54—56 页；以及见于欧阳绍熙编：《清谭》，卷5 第11—12 页。
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货币制度与税收制度的混乱
由此可知，到十九世纪初年，庇护制体系泛滥的影响是随处可见的：这
个体系的润滑油是钱，其结果是各级官库无不出现亏累。和固ㄒ院螅�
府开始致力于迫使地方官弥补国库的亏欠 （或亏空），甚至要使现任官员追
补前此历届任下所遗留的亏累。按照学识渊博的省级官员贺长龄的话说，亏
欠问题在十九世纪二十年代是使官吏们全神贯注的当务之急。②
大家都承认，这些亏欠不是由于人民亏欠了税赋，而是由于官吏们自己
盗窃国库造成的，因为他们必须偿付一套随从人马的需要，以及履行他们对
其庇护者官员的义务，甚至在他们适当地照顾到自己的腰包以前就必须这样
办。在庇护制度下，给上司“馈送”是宦场生活中应有之义。在十八世纪末
期的环境中，官吏们不会因为帐务亏累而受处分。的确，正象一位御史无可
③
奈何地指出的那样，谁的亏空越大，谁受的待遇可能越好。可是，和蟆�
的形势反而变成了对民众实行更大的剥削，因为县官们都在更多地搜刮纳税
人，设法弥补他们的赤字。巡抚们用削减县官们的“养廉”来弥补自己的亏
空，而县官们则从老百姓身上索取更多的“陋规”作为对付之策。这种把所
有财政负担转稼给纳税人身上的办法是如此根深蒂固，致使道光帝在 1820
①
年即位时因官员们的压力而被迫撤消关于冻结“陋规”的上谕。
从短期看来，清代的税收制度是妙用无穷地适应有组织的剥削制度的。
虽然基本税额（每个管区必须上交给中央政府的税收）在十八世纪初期已经
“永远”固定，但为地方政府的开销征课的附加税已经制度化，并且变成了
税收制度的无限制的扩张部分。靠政府事业谋生的人加多，意味着附加税的
增多。夏鼐关于晚清赋税制度的典型研究，揭示了在税收专门官员和书吏手
中的这个制度有很大弹性的问题。这种制度上的弊病的影响，在清代高度货
币化的经济中引起越来越大的灾难。从明代以来就已广泛实行把租谷和劳务
折算为银两的办法，这种趋势意味着实际的税率很容易被官方操纵，因为他
只要把折合比率变得有利于收税者而不利于纳税人就行了。通过这种操纵，
纳税人实际上要比官方的租米定额多交付几倍。操纵价格和换算比例也广泛
地被官吏和衙役所采用，因为他们用自己所定的勒索性低价收购（“采买”）
谷物，以弥补政府仓廒中的亏损。②
具有讽刺意味的是，货币经济的普遍影响竟然使得这种变为常规的敲诈
勒索行为臻于极盛，甚至使得农民的力量也支持它。这理由就是谷物价格长
期上涨，使生产者变得有利。在十八世纪，价格大约增长了百分之三百，因
此能够使农民付得起日益增加的税收。在这种价格上涨方面还有一个更加明
显的理由，就是欧洲输入的白银增多。商业中心日益增长的人口也刺激了谷
物价格上涨。下面的事实也可能是真的：和贝榧叭酃奶拔鄹弧�
② 铃木中正：《清末的财政和官僚的性格》，载《近代中国研究》，卷2 第201 页。贺长龄《耐庵诗文存》，
卷6 （信函）第l — 3 页。
③ 罗振玉：《皇清奏议》，补遗，卷2 第116 页。
① 铃木中正： 《清末的财政和官僚的性格》，载《近代中国研究》，卷2 第249—250 页。
② 夏鼐： 《太平天国前后长江各省之田赋问题》，载《清华学报》，卷10 第2 期 （1935 年），特别见第
410—412 页。强购谷物一事的讨论见于1800 年一位御史的奏疏中，见罗振玉《皇清奏议》，卷3 第5 页
和第27 页。关于操纵减免谷物的折算比价问题，可看王云五：《四朝奏议》，第1 册第45—46 页。
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长达百年的谷价上涨弄得火上加油（谷价上涨曾使得农业能够经受官僚的敲
诈勒索）。
可是象观察力敏锐的冯桂芬在回顾历史时所指出的那样，乾隆时代繁荣
的基础事实上是“附属性”财富（冯桂芬是指商业活动的发展），而不是“基
本”财富，所以它是特别不稳定的，能勃然而兴，也同样能忽然衰落。事实
上，价格上涨在1800年后已开始拉平，在十九世纪第二个二十五年时期价格
又来了个急剧的倒退。①
象价格上涨那样，价格的急剧下跌也可以在白银的输入上找到原因。在
十九世纪三十年代，鸦片贸易的后果已在实行复本位货币制度的中国被人们
所感觉到，因为白银之流出国外是为了用于偿付鸦片这种违禁品的进口，而
这种收支的不平衡迅速地破坏了税收和商业。银与铜的比价中价值的上升，
这使几乎所有社会集团都身受其害，唯独投机者、兑换商和高利贷者除外。
因为农民是用铜钱或谷物交纳赋税，但官吏上解时用的是银两，所以实际的
税率取决于需要多少铜钱或谷物折算成定额的银两数目。由于白银越来越稀
少，因而它与其他货物相比就贵了起来，结果使实际的税率翻了一番或者更
多，从而使小土地所有者陷于绝境。
在这种令人绝望的情况下，农民简直没有办法能够交足银两定额及其附
加税。在长江下游这个或许是中国赋税最重的地区，省一级官员被迫承认灾
情严重，结果，那里出现了省一级主管用谎报天灾的一套花招以希图北京给
予免税的情况。十九世纪二十年代在陶澍和林则徐当政时确实开始应用了这
个办法，而且以后又成为定例。显然，这要比让皇帝敕准减少税额容易一些，
敕准减税的措施要到十九世纪六十年代才见诸实行。由于长江下游各省的租
佃率都很高，现在不清楚的是，这种偷偷摸摸的减税办法究竟使耕种者得到
了多少实惠。无论如何，从国家财政收入的观点看来，除了地方政府普遍贪
污腐化以外，缺乏通货和货币混乱的后果是很严重的。到1848年末，累积起
来的田赋拖欠约相当于整个国库的储备数量。①
人民对缺乏通货和实际税率上升的反应，是在十九世纪四十年代和五十
年代爆发了大规模的抗税运动，特别在长江中下游更是如此。为首的分子通
常是地方的小名流——“生员”和“监生”等有功名的人。抗税的形式是多
种多样的：从打官司，到集体请愿，到暴民的暴力行为，无所不有。骚动有
时导致公开造反，甚至占据行政城市。有一次抗税事件曾有过详细的文件记
述，它表明许多这样的运动都有出奇地温和和忠君的特点；它们没有用反清
的政治目的来为其起事作辩护的企图。②
① 关于乾隆时期的价格上涨问题，见王业键：《数世纪的价格波动与中国的农民经济，1644—1935 年》，
亚洲研究协会年会散发的论文，1973 年。关于清代价格一般上涨的材料选集，见南开大学历史系编：《清
实录经济资料辑要》，第410—433 页。又见冯桂芬：《显志堂稿》卷9 第3 — 4 页。
① 彭泽益：《鸦片战后十年间银贵钱贱波动下的中国经济与阶级关系》，载《历史研究》，卷6 （1961 年），
第49 页。又见王业键：《1750—191l 年中华帝国的土地和租税》，第59—61 页。关于货币混乱对十九世
纪五十年代湖南税制的影响，可看骆秉章《奏议》，第1450—l455 页。关于谎报“天灾”一点，可看冯桂
芬：《显志堂稿》，卷9 第3 — 4 页。
② 横山英： 《太平天国前的抗粮运动》，载《广岛大学文学部纪要》，卷7 （1955 年），第311—349 页；
李汝昭：《镜山野史》，载向达等编：《太平天国》，卷3 第15—19 页；库恩：《中华帝国后期的叛乱及
其敌人》，第98—99 页；佐佐木正哉：《咸丰二年鄞县的抗粮暴动》，载《近代中国研究》，卷5 （1963
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地方的小名流在抗税运动中的态度是非常模棱两可的。似乎无可置疑的
是，他们作为政府和人民的中介人经常卷入非法的包税活动（“包揽”）中，
这也使他们容易在思想感情上卷进抗税运动中去。在货币混乱的情况下，官
吏的残暴压迫行为现在似乎为他们自己的剥削兼管理者的角色提供了一个令
人尊敬的社会目标：他们能够成为地方社会和敲诈勒索的税吏之间的缓冲
人。这一新的角色似乎给包税人的形象增添了光彩，使他们有办法获得人民
的支持。①
可是，如果认为这些地方领袖真正有觉醒的社会良心，或者认为他们为
了地方社会的利益会反对国家，那就大错特错了。生员…监生集团缺少上层绅
士能够借以得到官吏青睐的那种社会显赫地位和联系。因此他们是一个脆弱
的集团。但同时它们又是一个有文化和有地方影响的集团，是地方行政中一
个关键性的中间阶层。所以他们取得抗税运动的领导权是不足为奇的。但是
作为学者 （有时作为包税人），他们的倾向性取决于现存的国家制度，所以
他们的政治观点是矛盾的。国家总有办法使他们就范，因此这些运动没有产
生过持久的抗议传统。但是他们进一步分裂了地方社会，加深了人民对清代
官僚政治的憎恨，从而为太平军运动——它的军队在抗税运动最激烈的长江