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在作最初的任命时，要担心的不是选任者缺少特殊的技能和知识，而是他们的偏心，以及个人或政治上的利害。既然通常是在成年开始时就接受任命，不是作为已熟悉该职业的人，而是为了他们可以学习该职业，因而可据以判别最好的志愿者唯一的一件事就是是否精通文科教育的学业；而这一点是不难确定的，只要委派去进行考核的人不辞劳苦和具有必要的公正。然而在道理上这些都不能要求于一个部长。他必须完全依靠推荐，不管他的个人愿望是怎样无私，也决不能证明他能抵制那些对他的选举有影响力，或其政治上的归属对他所属的内阁关系重大的人们的请求。所有这些考虑导致采取对最初任命的志愿者举行公开考试的做法，由不从事于政治并具有和主持大学优等生考试的人同样级别和能力的人来进行。这大概是在任何制度下的最好办法；而在我们的议会政府下，它是且不说是诚实的任命，但甚至为制止显然极端恶劣的违法乱纪的任命提供机会的唯一办法。
此外绝对必要的是，考试应该是竞争性的，任命的应该是考试成绩最好的人。单纯的考试及格，毕竟只能排除绝对低能的人。当主考人心中问题是介于毁掉一个人的前途和忽视对公众的一项责任（这在特定情况下似乎很少具有头等重要性）两者之间时，当他做前者肯定要受到严厉的谴责而做后者则一般说来将无人知道或介意时，除非他是个具有不寻常性格的人，就将倾向于做个老好人。对一个人放松，就会招致其他人提出这样的要求，每重复一次就使得更难以抗拒这种要求；接连发生的每一件事都将变成更多类似事情的先例，直到精通学业的标准逐渐下降到几乎遭到轻视的地步。两个主要大学的学位考试一般说来在他们的要求方面一直是很严的，正如优等生的考试是严厉认真的一样。如果不存在超过某种最低限度的诱因，那么最低限度就会变成最高限度；因为不指望达到更高标准就会成为一般习惯，正如在一切事情上都有一些人达不到他们指望达到的标准，所以不管标准定得怎样低，总会有若干人达不到这标准的。相反地，当任命的是为数众多的志愿者中最杰出的人，并且把成功的竞争者按优点的顺序分别等级时，则不仅鼓励每个人尽力而为，而且在全国实行文科教育的地方都会感受到这种影响。提供在这种竞争中名列前茅的学生就成了每个教师的雄心勃勃的目标和成功之道；并且几乎没有任何其他方法国家能这样大大提高全国教育机关的质量的了。尽管在任用公职人员方面的这种竞争考试的原则在我国是新近才采用的，而且实行得还很不完善，至今只有在印度服务的文官是实行这项原则比较完善的几乎唯一的例子，但已经开始对中等教育机关产生明显的效果。尽管由于这个国家的低得可耻的教育状态，该项原则遇到种种困难，这些考试本身已将这些困难充分暴露出来了。在得到部长的提名因而有权成为志愿者的青年人当中，学识标准被如此轻视，以致这些志愿者之间的竞争所产生的结果几乎比单纯的考试及格更差；因为没有人会想到把考试及格的条件订得那样低，实际上使一个青年人能胜过其他志愿者就行。因此，据说连续几年的情况表明整个说来学识是下降的，不如以前努力了，因为以前考试的结果证明不需要作过去那样的努力就足够达到目的了。部分地由于降低了努力，部分地因为——甚至在不要求事先提名的考试——自己意识到的无知把竞争者减少到极小的数目，结果尽管总有少数几个学识精通的人，但录取的志愿者大部分就仅仅代表着中等程度的学识水平。考试委员们曾说过，几乎所有不及格的人，其失败不是由于对较高学科的无知，而是由于对最起码的基础知识——拼写法和算术的无知。
某些舆论机关继续反对这种考试的叫嚷，我很遗憾地说，不仅就攻击者的良知来说而且就他的诚实信用来说往往都是不值得称道的。他们的做法部分地靠歪曲事实上导致考试失败的无知的性质。他们着重举出显然是曾经问过的最难解的问题，并把它们说成好象对所有这些问题的圆满答案被作为成功的必须条件。但是业经再三重复说过的是，提出这些问题并不期待每个人都回答得出来，而是为了使能够回答的人有办法证明并利用他的那部分知识。它不是刷掉志愿者的理由，而给予这种机会是作为成功的补充手段。于是有人会问我们，假定在这个或别的问题上应有的知识，在志愿者达到目的以后究竟指望对他有什么用。关于什么知识有用这一点，人们意见有很大分歧。天下竟有这样一些人，而已故的一位外交大臣就是其中之一，认为英语拼写法对外交随员或对政府机关的书记员是一种毫无用处的技能。反对者们在一点上看来是一致的，即认为对这些职业说来，不管别的什么也许有用，一般的智力修养是没有用的。然而（我敢冒昧地说），如果这种智力修养是有用的，或者说如果任何教育毕竟有点用处，那就必须由最有可能表明志愿者具有这种教养的检验方法来加以检验。为了确定他是受过很好的教育，就必须问他一些如果他受过很好教育就可能知道的事情，即使并不直接和他要被任命去做的工作有关。在通常教的只是古典文学和数学这样一个国家里，反对对他提这方面问题的那些人可否告诉我们究竟他们要问他哪方面的问题呢？然而看来是，他们既反对在这些方面对他进行考试，同样也反对在·除这些·以·外的任何方面对他进行考试。如果考试委员——由于迫切希望接纳未读完常规中学，或者以在其他方面的较多的知识来弥补在那里被教授的些少知识的人——允许精通于其他任何有实际效用的科目的人得分的话，他们也会因此受到责备。除了让完全无知的人自由入选以外将无法满足反对者。
他们洋洋得意地对我们说，无论是克莱夫或是韦林顿都无法通过为陆军学校工程兵的志愿者所规定的测验。因为克莱夫和韦林顿不曾做并未要求他们做的事情，假如要求他们做好象他们就做不了似的。如果他们的意思只是要告诉我们，没有这些知识也可能成为一个伟大的将军，同样没有其他许多对伟大的将军说来很有用的知识，也可能成为伟大的将军。亚历山大大帝（Ａｌｅｘａｎｄｅｒ ｔｈｅ Ｇｒｅａｔ）从未听说过沃班的法则，朱利叶斯·凯撒（ＪｕｌｉｕｓＣBｓａｒ）也不会说法语。其次他们又告诉我们说，书呆子——这似乎被认为是适用于哪怕有一丁点儿相信书本知识色彩的人的一个名词——可能做不好操练，或者可能没有绅士习惯。这是有地位的笨伯们极通常的评语；但是不管笨伯们怎样想，并不是只有他们才有绅士习惯或身体活动。在需要具备这些条件的地方，不妨加以考查并另作规定，但不是排除智力条件，而是附加于智力条件。同时，我由可靠方面获悉，在伍力奇市（Ｗｏｏｌｗｉｃｈ）陆军军官学校中，经过竞争考试的学员在这些方面和在所有其他方面一样也优于按照老的提名办法招收的学员；甚至在操练方面也学得更快。的确可以指望是这样，因为聪明的人学什么都比愚蠢的人要快。此外还了解到，在一般操行上，他们比以前的学员更好，以致学校当局急于盼望这一天的到来，那时老办法的最后残余将完全消失。如果真是这样，而要弄清楚是否这样并不困难，我们希望不久将不再听到人们说无知对军队来说是比知识更好的条件，更何况对任何其他职业来说了；或者说任何一个好的品质，不管表面上和文科教育的联系怎样少，都完全可能在没有文科教育的情况下养成了。
尽管最初的政府录用由竞争考试决定，以后的提升则在多数情况下不可能也这样决定，因为这种提升，象目前通常所做的那样，按资历和选拔的混合制度进行看来是适当的。担任日常职务的人应根据年资提升到该项职务能使他达到的最高点；而承担特殊任务并要求有特殊能力的人，则由机关首脑从工作人员中选拔。如果最初的任用系依据公开竞争，则机关首脑一般说来将会恰当地作出这种选拔，因为在这种制度下他的工作人员一般地将由除工作关系外是他所陌生的人组成。如果他或他的政友和支持者对他们当中的某个人有兴趣，那不过是偶尔的，而且这时除这种工作关系外还至少具有经过最初的考试检验的同等的真正优点。此外，除存在有对这种任用的极强烈的营私舞弊动机的时候以外，始终存在着一种任用最适当的人的强烈动机；这个人就是给他的首长以最有用的帮助，省去他很多的麻烦，以及最有助于确立他在公务管理上的好声誉的人，这种声誉必然地也是正当地将归于部长，尽管直接造成这种声誉的品质很多是他部属的品质。
第十五章 地方代表机关
中央政府能做好，或者有把握计划去做的只不过是国家事务的一小部分；甚至在我们这个在欧洲来说最少中央集权的政府里，至少作为统治集团的立法部门是过多地忙于地方事务，运用国家的最高权力快刀斩乱麻似地去解决那些本应有其他更好手段加以解决的小难题。大量的私人事务占去了议会的时间，议会各个议员的思想从国家的伟大会议的本来工作岔开，对此所有的思想家和观察家都感到是一种严重的弊病，并且更坏的是，是一种日益增大的弊病。
要详细讨论政府行动的恰当界限这个并非代议制政府所特有的大问题，就本文的有限计划来说是不适当的。我在别处已经说过我认为有关应据以决定政府行动范围的那些原则的最根本的东西。但是从多数欧洲政府执行的职务中抽掉那些根本不应当由政府当局去做的事情以后，仍然还留下大量的各种职务，如果仅仅按照分工原则，就必须把它们分属于中央和地方当局。不仅要有另外的行政官员负责纯属地方的事务（这种划分在一切政府都是存在的），而且对这些官员的人民监督只有通过另外的机关才能有利地进行。对他们的最初的任用，对他们进行监察和制约的职能，为他们的工作提供必要经费的责任，或扣留这种经费的自由决定权，都不应属于全国的议会或中央行政，而应属于当地的人民。在美国的某些新英格兰州，这些职能仍然直接由集会在一起的人民行使；据说其结果比预期还要好；而那些有高度教养的社会阶层对这种原始的地方政府管理方法感到如此满意，以致不想把它改换成他们所熟悉的唯一的代议制度，按照该制度一切少数派都被剥夺了选举权。然而，正是这种特殊情况要求把这一安排搞得实际上可以容忍，这样就必须依靠制订那种管理地方事务的下一级代表制议会的方案。这种议会在英国是存在的，但很不完全，带有很大的不规则性和缺乏制度。在其他一些更少平民统治的国家，它们的宪法却合理得多。在英国始终有较多的自由但较坏的组织，而在其他国家却有较好的组织但较少的自由。因此，必须在全国代表制之外有市和省的代表制。仍然有待解决的两个问题是，地方代表机关应如何组成，以及它们的职权范围如何。
在考虑这些问题时，有两点要求我们予以同等程度的注意：一是如何能把地方事务本身做得最好；二是地方事务的处理如何能对培养公共精神和发展才智起最大作用。在本书前面一个部分中我曾以强有力的语言——几乎没有什么语言足够强有力来表达我的信念的强度——论述了可以称之为公民的公共教育的自由制度的那部分作用的重要性。原来，地方行政制度就是实现这一作用的主要手段。除了可能作为司法方面的陪审员所起的作用外，居民大众很少有机会亲自参加一般社会事务的管理。阅读报纸，或许还给报刊写信，公共集会，以及对行政当局提出各种要求，是普通公民在两届议会选举之间的间隔期间参加一般政治的范围。尽管作为自由的保证和一般教养手段的这种种自由的重要性怎么强调也不过分，但这些自由所提供的实践更多地是在思想方面而不是在行动方面，并且是在没有行动责任的思想方面；这就大多数人来说比消极地接受某个别人的思想好不了多少。但在地方团体情况则不同，许多公民除选举职能外，还有依次被选的机会，还有许多人，或者通过选拔，或者通过轮流办法，担任许多地方行政职务中的这个或那个职务。他们在这些职位上必须为公共利益而行动，更不用说思考和说话了，而且这种思考不能全由代表去做。还可以补充说，这些地方职位既然一般说来不为地位较高的人所觊觎，它们就作为一种媒介把重要的政治教育带给社会中地位低得多的阶层了。因此，智力训练既是地方事务中比在一般国家事务中更重要的特色，同时在地方事务中行政能力的大小又关系不大，因而就可能给予智力训练以更多的考虑，而对行政能力的考虑，在这里比在一般立法和帝国事务管理等事项上往往可以被放在次于智力训练的地位。
关于地方代表机关的适当组成并不存在多大困难。它所适用的原则和适用于全国代表制的原则并无任何不同。和在更重要职能的情形下一样，这种机关应由选举产生；并且也有同样的但更为有力的理由给这种机关以广泛的民主基础，即危险较少，就普通教育和教养来说在某些方面好处甚至更大。由于地方代表机关的主要职责在于地方税的征收和支出，选举权应给予所有对地方捐税做出贡献的人，而不给予未做出贡献的人。我假定不存在任何间接税，不存在入市税，或者如果有，它们也只是附加的；负担这类税的人仍须被课以直接的地方税。和在全国性议会的情形一样，应规定少数的代表权，并且存在实行复数投票的同样强有力的理由。只是在低级的代表机关，不象在高级代表机关那样决然反对复数投票以单纯的金钱条件为依据（象在我国的某些地方选举的情形那样）。因为诚实而节俭地管理财政构成地方代议制团体比起全国性团体来要大得多的一部分业务，因此允许那些具有较大的金钱利益关系的人们有较大比例的影响，是更符合策略也是更公道的。
在新近设立的地方代表机关贫民救济委员会中，地区的治安法官当然和选出的成员坐在一起，但在人数上则依法不超过总数的三分之一。在英国社会的特殊组成中，我不怀疑这一规定有其有益的作用。它保证在这些机构中有比用其他实际可行的方法所能吸引到的更为有教养的阶级；同时这些当然成员在人数上所受的限制，又使他们不能因单纯的人数而取得优势。他们作为另一阶级的事实上的代表，有时具有不同于其余人的利益，对构成被选救济委员的大多数的小农场主或小店主的阶级利益是一种制约。我们现有的唯一的地方委员会，即仅由治安法官组成的每季开审的地方法庭，则不具有这样的优点。这些法庭除司法职务外，还有某些极重要的国家行政事务须由它们来完成。这些机构的组成方式是极不正规的，它们既不是通过选举产生，也不是通过在任何本来意义上的提名，而是和他们所继承的封建贵族那样，事实上是根据他们对土地的权利而保有重要职位的。对他们的任命权属于英国国王（或者实际上是属于他们自己当中的一个，即地方的民政长官），这种任命被用来仅仅作为排除被认为会玷辱该机构的人，或者有时在政治上站在错误方面的人的一种手段。这项机构是英国现在遗留下来的原则上最贵族式的机构；远甚于英国上议院，因为它不是会同人民议会，而是单独地决定拨款和处置重要的公共利益。这种制度由贵族阶级相当固执地坚持着，但它显然和作为代议制政府的基础的一切原则相矛盾。在郡委员会，也没有和在贫民救济委员会同样的理由实行哪怕是当然成员和被选成员的混合。因为一个郡的事务在相当大的程度上是地方绅士所关心和被吸引的对象，他们要被选入郡委员会不会比作为郡的议员被选入议会更困难。
关于选举地方代表机关的选民的适当范围，那个对议会代表制说来不适于当作唯一的和不妥协的规则加以适用的