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但是人民议会更不适于管理行政，或者事无巨细对负责行政管理的人发号施令。即使是好心好意的，干涉几乎总是有害的。每一个公共行政部门都是一种技术性业务，它有它自己的特殊原则和传统的规则，其中许多东西除了在某个时候参与过该业务的人以外甚至实际上无人知道，而且实际上不熟悉该部门的人对它们是不大可能予以适当重视的。我并不是说公共事务的处理是什么行家的秘传，只有经过传授才能理解。它的原则全都是任何具有良知的人所能理解的，只要他心中对所要处理的情况和条件有个真实的图景；但要做到这点他必须知道那些情况和条件，而这种知识不能凭直觉得到。在每一个公共事务部门（象在每一个私人职业一样）都有许多极为重要的规则，初接触到这个问题的人既不知道其原因，或者甚至怀疑其存在，因为这些规则是用来应付他从未想到过的危险或不便的。我知道一些超过通常禀赋的官员（部长们），当他们初进到一个他们所不熟悉的业务部门，把初接触到这业务的人大致会有的、过一些时候也就会明白过来予以放弃的最初想法，当作迄今被忽视并由他们自己揭示出来的真理予以宣布时的那种神气，使他们的下属感到发笑。的确，伟大的政治家是这样一个人，他既知道什么时候遵从传统，也知道什么时候越出传统。但是以为他因为对这些传统无知就能更好地越出传统，则是很大的错误。凡是不彻底了解通常经验所认可的行动方式的人，就不能对需要越出那些通常行动方式的情况作出判断。要对依靠公共部门采取行动的利益和管理这个部门的特定方式可能引起的后果作出衡量和估价，就需要一种知识和特别经过训练的判断，而这些在未受过有关的教育的人中，正如改革法律的能力在未专门研习过法律的人中一样，是很少看到他。所有这些困难肯定会被企图对行政的专业性行动作出决定的议会所忽视。最好也不过是由无经验裁判有经验，由无知裁判有知。无知从不怀疑它所不知道的事情的存在，既漫不经心又傲慢自大，轻视（如果不是憎恶的话）一切说有比它的见解更值得听取的见解的主张。当不牵涉到利害动机时情形就是如此。但是当牵涉到利害动机时，其结果就是徇私舞弊，比在公开的政府下的一个政府机关所能发生的最坏的贪污腐化还要更无耻和大胆。这种出于个人利害的偏私不必一定扩及到议会的多数人。在任何具体场合它涉及到两三个成员往往就够了。这两三个人在使该团体犯错误方面将比任何其他成员在纠正错误方面的兴趣更大。议会的大多数人可能手脚是干净的，但他们不能保持警惕或在他们一无所知的问题上辩明是非。一个懒惰的多数，和一个懒惰的人一样，总是属于那个为争取它而煞费苦心的人。部长的不适当的措施或不适当的任命，可以由议会加以制约；部长们关心的是辩护，反对党的人关心的是攻击，这就保证了相当平等的讨论：但是谁来看这看守人呢？谁将制约议会呢？一个部长，一个机关的首脑，感到自己负有某种责任。议会在这种场合根本不感到负有任何责任，因为任何议会成员何时曾因为他在行政管理的细节上的投票而失去他的议席呢？对一个部长或一个机关首脑说来，他所采取的行动在若干时期以后人们将怎样看待，比之当时人们怎样看待，尤为重要。但是议会则只要当时的舆论是支持它的，不管这种舆论是怎样仓促形成的或是人为地煽起的，它自己会以为，每个人也会认为，不管后果怎样严重，它是完全可以辩解的。而且，议会决不会亲自体验到它的不适当措施的不便，直到这种不便达到全国性祸害的程度。部长和行政官员看到即将发生不便，就必须不厌其烦地力求避免。
议会关于行政事项的本来职责，不是要用它自己的表决来做出决定，而是要注意使那些必须做出决定的人是能胜任的人。甚至这一点它也不能通过个人的提名而方便地做到。没有任何行为比任命的提名更迫切需要具有强烈的个人责任感的。所有精通公共事务的人的经验都证明，几乎没有一种行为普通人的良心对之是这样不敏感的；几乎没有一种场合对条件考虑得这样少的，部分地是由于人们对被提名的人的情况一无所知，部分地是由于他们不关心这一个人和另一个人之间条件的不同。当一个部长要做一项正直的任命时，也就是说当他实际上不是为他个人的亲友或他的政党营私舞弊时，一个不知底细的人可能以为他会任命最有资格的人。没有这么回事。通常的部长如果任用一个有长处的人，或是任用在公众中有不论什么样的声誉的人，他就认为自己是好得不得了，尽管这种声誉或长处也许和所要具备的正好相反。一位舞蹈家需要的是一台计拍器，这只不过是费加罗时代的讽刺话；至于部长，只要他所任命的人耍得还可以，他就一定会认为自己不仅无可指摘，而且是知人善任。此外，适合于专门业务的专门人员的条件只能得到了解这些人的人的承认，或者只能得到其职务就是从他们的行动，或从处于作判断的地位的人提供的证据，对他们进行考察和判断的人的承认。当这些出发于良心的责任极少得到应对任命负责的大官们重视的时候，不能负责的议会又应该怎样呢？甚至目前，最坏的任命就是为了在议会中得到支持或消除反对而作出的。如果这种任命是议会本身作出的，我们又能指望什么呢？包含许多人的团体根本不重视专门资格。除非一个人该上绞架，否则他就被认为和别人一样适于做一切他能申请为候选人的事情。当公共团体作出的任命不是象几乎经常情况那样由党派关系或个人的假公济私行为所决定的时候，一个人的被任用或者是因为他享有一般能力方面的声誉（这往往是很不相称的），或者常常只是因为他个人有名气。
由议会本身提名内阁成员的事从来被认为是不可取的。它实际上决定内阁总理或者决定应从中挑选内阁总理的那两三个人就够了。在这样做的时候，它不过是承认某个人是议会支持其一般政策的那个政党的候选人。实际上，议会所决定的仅仅是两个或至多三个政党中哪一个应组成政府。至于该政党的成员中谁最适于担任政府首脑则由该政党自行决定。按照英国宪法的目前做法，这些事似乎是有很好的依据的。议会并不提名任何阁员，而是由国王按照议会所表明的一般愿望和意向任命内阁首脑，其他阁员由内阁首脑推荐任命。另一方面，每个阁员有连带的道义责任任命适当人员担任非常任的政府机关职务。在共和国的情形下可能须作某种其他的安排，但是它愈是在实际做法上接近英国长期以来的做法，就愈能进行得顺利。或者，象在美利坚共和国那样，行政首脑必须由某个完全独立于代议团体的机构选出；或者，代议团体必须满足于提名内阁总理，并使他负责挑选他的同僚和部属。就所有这些考虑来说，至少在理论上，我完全可以预料会得到普遍同意的；尽管在实际上，由于谁掌握最强大力量谁就越来越想滥用权力这一普遍法则，议会越来越干涉行政的具体事务的倾向是很强烈的。这就是代议制政府将来要面临的实际危险之一。
但是同样真实的是（虽则直到最近才慢慢得到承认），人数众多的议会既不适于直接的行政事务，也不适于直接的立法事务。几乎没有任何脑力工作象立法工作那样，需要不仅是有经验和受过训练，而且通过长期而辛勤的研究训练有素的人去做。这就是为什么立法工作只有由极少数人组成的委员会才能做得好的充分理由，即使没有其他理由的话。一个具有同样决定意义的理由是，法律的每个条款，必须在准确而富有远见地洞察到它对所有其他条款的效果的情况下制定，凡制定的法律必须能和以前存在的法律构成首尾一贯的整体。当法律在五方杂处的议会里逐条逐项交付表决时，要在任何程度上满足这些要求是不可能的。这种立法方式中存在的不一致情形将给所有的人以深刻印象，假如不是因为我们的法律已经在形式和结构上是如此紊乱，以致再增加一些混乱似乎也不能使混乱和矛盾变得更大的话。但即使在目前，我们的立法机器完全不适合于它的目的的情况，实际上年复一年越来越被人们所感觉到。单是使法案获得通过所需要的时间，就使得议会除一些孤立而狭窄的条款外越来越不能通过任何法律。如果准备好一个法案，试图处理一整个问题（不考虑到整体而对局部进行适当立法是不可能的），就将仅仅由于找不到时间去处理而被一次会议又一次会议地挂起来。尽管该项法案可能是由最有资格而且具有各种设备和手段的权威审慎起草的，或者由精通该问题的人们组成的、多年从事于考虑和钻研特定措施的特别委员会起草的，也都毫不相干。法案不能得到通过，因为下院不愿意放弃用他们的笨拙的手加以修修补补的宝贵特权。近来在某种程度上采用了这样一个惯例，即当法案的原则经二读确认后，将法案交付一特别委员会做详细审议，但并未看出这一做法在往后法案通过整个下院的委员会时能少花多少时间，因为被知识所驳斥了的那些意见或个人奇想总是坚持要得到在无知的法庭上的第二次机会。其实，这一做法本身主要是上院采用的，上院议员比之下院议员不那么喜欢插一手，也不那么珍视他们个人的发言权。然而当具有许多条款的法案当真经过详细讨论通过委员会时又是一种什么样的情景啊！有些条款，对其余条款的实施是不可少的，被省略掉了；为了安抚某种私人利益，或某个威胁着要延搁法案的想入非非的议员，有些不一贯的条款被插进去了；在某个单纯假充内行的一知半解的人的动议下一些条款被插进去了，导致提出该法案的议员或支持该法案的议员当时未预见到的后果，而不得不在下次会议作出修正案以纠正其坏影响。目前处理这些事情的方式存在一项弊病，即对法案以及对它的各种条款的说明和辩护，几乎从来不是由最初设想出该法案的人来进行的，他大概在议会中没有席位。法案和条款全靠并未参与制定它们的某个阁员或议会议员来为之辩护，他对所有论点除极端明显的以外都是靠临时抱佛脚地死记硬背下来的，他不知道他所持立场的全部分量，也不知道用以支持其立场的最好理由，从而完全不能应付未预见到的反对意见。这项弊病，就政府法案而言，是可以补救的，并且在某些代议制政体中已经作了补救，办法是允许政府派所信任的人代表出席两院，有权发言但无权表决。
如果下院中从来不愿意作修正案动议或发言的多数人（至今还是相当大的多数）不再把整个的事务调整委交那些愿提动议或发言的人，如果他们想到，对立法说来还有比流利的口才和得到选民选举的能力更好的条件，并且如果去找就能找到的话，那么他们很快就会认识到和行政事务一样，在立法事务上代议制议会所能胜任的唯一任务不是做工作而是使人把工作做好，决定应委派谁或什么样的人去做，以及当工作完成时是否给予国民的认可。任何适于高级文明状态的政府，将会有一个作为政府重要成分的小团体，在人数上不超过内阁成员，作为立法委员会负责制定法律。如果我国的法律能得到修改并纳入连贯的形式（肯定不久将会这样），实现这一任务的法典编纂委员会应继续作为一项永久制度来监督这项工作，防止其退化，随时作进一步的改进。谁也不会希望这个团体有权自行制定法律，因为委员会将仅仅体现创设法律方面的智慧因素，议会将代表意志因素。任何法案在未经议会明白认可以前不成为法律，而议会，或两院之一将不仅具有否决法案的权力，而且有将法案送回委员会重新考虑或加以改进的权力。两院都可以采取主动，把问题提交委员会，指示它准备一项法律。当然，委员会无权拒绝发挥它作为国家所需立法的手段的作用。起草一项实现特定目的的法案的指令，经两院一致同意后，对委员会的委员有强制力，除非他们宁愿辞职。然而，法案一旦作成，议会无权加以改变，只能通过或加以否决；或者，如果部分地不同意，将它发回委员会重新考虑。委员会的委员由国王任命，但应任职一定期间，比方说五年，除非经议会两院提议免职，其理由或者是个人的失职（象法官的情形那样），或者是拒不按照议会的要求起草法案。五年届满，其成员即不再任职，除非经再次任命，以便提供一种方便的方法以摆脱那些和职务不相称的人，并给该团体注入新鲜而年轻的血液。
甚至在雅典民主制中也感到有与这相当的某种规定的必要性，在那里，在民主制的全盛时期，公民会议（Ｅｃｃｌｅｓｉａ）能通过法令（Ｐｓｅｐｈｉｓｍｓ）（大多是有关单个的政策事项的法令），但所谓法律（Ｌａｗｓ）则只能由另外一个人数较少的、称为立法团（ＮｏｍｏｔｈｅｔB）的逐年更新的团体制定或变更，这个团体也负责修改全部法律，使之保持彼此一贯。在英国宪法上，采用任何在形式和实质上的新安排有很大困难，但对于使现有形式和传统适于达到新的目的则比较上不感到多大反感。在我看来，可能想出办法通过上院的机构用这一巨大改进来丰富宪法。一个准备法案的委员会在宪法上比起恤贫法管理局或圈地委员会来本质上不是更大的创新。如果考虑到这种委托的极大重要性和尊严，规定每个被任命为立法委员会成员的人，除非经议会提议免职，照例应为上院终身贵族议员的话，那么把司法职能完全委之于上院执掌司法的议员的那种良知和经验就很可能会把立法事务（除涉及政治原则和利益的问题外）委交给职业的立法者了。由上院发起的法案就会总是由他们起草了。政府就会委托他们制订它的所有法案了。而且下院中非阁员的议员如果不把法案直接提交下院，而是被允许向下院提出来并由下院把它交给立法委员会，他们就会逐渐感到方便，并可能有利于使他们的法案在两院获得通过。因为不用说下院不仅可以把问题交该团体考虑，而且可以把特别建议甚至法案全文的草案（如果任何议员认为自己能够准备这样一个该当会通过的法案的话）交该团体考虑。下院无疑会把每个这样的草案交该委员会，即使仅仅作为材料或为了其中可能包含的建议也好，正如下院同样会把议员在一次议案离开委员会之手以后可能提出的书面的修正案或反对意见提交委员会。这样一来，由整个议会的委员会修改法案的做法虽非正式废止但会废而不用。该项权力不是被放弃了，而是同国王否决权、扣发国库开支权以及其他的政治斗争的古老手段一起放在武库中闲置起来。没有人希望看到它们被使用，但也没有人愿意跟它们分手，担心有朝一日在非常紧急时刻会感到仍然需要它们。经过这样一些安排，立法就会取得作为技术性劳动和需要特殊研究和经验的工作的恰当地位；另一方面，国民最重要的自由，即只受他们选出的代表所同意的法律统治的自由，将会完全保持着，并由于摆脱了目前在无知和欠考虑的立法形式上带有的严重但决非不可避免的缺点而变得更有价值。
代议制议会的适当职能不是管理——这是它完全不适合的——而是监督和控制政府：把政府的行为公开出来，迫使其对人们认为有问题的一切行为作出充分的说明和辩解；谴责那些该受责备的行为，并且，如果组成政府的人员滥用职权，或者履行责任的方式同国民的明显舆论相冲突，就将他们撤职，并明白地或事实上任命其后继人。这的确是广泛的权力，是对国民自由的足够保证。此外，议会还有一项职能，其重要性不亚于上述职能：既是国民的诉苦委员会，又是他们表达意见的大会。它是这样一个舞台，在这舞台上不仅国民的一般意见，而且每一部分国民的意见，以及尽可能做到国民中每个杰出个人的意见，都能充分表达出来并要求讨论。在那里，这个国家的每个人都可以指望有某个人把他想要说的话说出来，和他自己说得一样好或者比他自己说得更好——不是专对朋友和同党的人说，而是当着反对者的面经受相反争论的考验。在那里，自己意见被别人压倒的那些人会感到满足，因为把意见说出来了，其被撇在一旁不是由于单纯任意的行为，而是由于被认为是更好的意见得到大多数国民代表同意。在那里，每个政党或每种意见都能检阅自己的力量，也都能矫正有关它的追随者的人数或力量的任何错觉。在那里，国民中占优