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仅是说汉唐两代关于经济政策之理想有不同，而亦仅限于初唐。待后租庸调制崩溃，
改成两税制，茶盐各项也都一一收税，便和汉代差不多。至于汉代之盐铁政策，起于
武帝征伐匈奴，向外用兵，而唐代租庸调制之破坏，以及茶盐诸税之兴起，也由于玄
宗以下，先是向外开疆拓土，直到德宗时代，因向外用兵而引起军人作乱，内战频起
，总之是由兵祸而引起了经济制度之变动，则汉唐并无二致。
四、唐代兵役制度
唐以前，中国兵役制度，遍及全民众，可说是一种兵农合一制。依照现代人讲法
，这是一种社会经济与国防武装的紧密联系。唐代兵役制度改变了，可说是另一种的
兵农合一制。我们不妨说：兵农合一可有两种方式：一是汉代的方式，一是唐代的方
式。汉代的兵农合一，是寓兵于农，亦即是全农皆兵，把国防武装寄托于农民的生产
集团，生产集团同时即是武装集团。唐代的兵农合一，则是寓农于兵，在武装集团里
寄托生产，不是在生产集团里寄托武装。所以只能说是全兵皆农，而并非全农皆兵。
把武装集团同时变成生产集团，每个军人都要他种田，却并不是要每个种田人都当兵
。这一制度，从北周苏绰创始，唐代人不过踵其成规。从历史上讲来，唐制似乎又要
比汉制好一些。因为中国国家大，户口多，不需要全农皆兵。全农皆兵，反而变成有
名无实，训练不精。只要全兵皆农，不是军人坐食饷粮，安逸无事，就够了。这种全
兵皆农制，在当时称之为府兵。
为何叫府兵呢？上面讲过，当时的地方政府分两级，下一级是县，上一级是州，
这都是管地方行政的。府兵之府，是在地方那个行政区域州县之外的另一种军事区域
的名称。府是指的军队屯扎地。譬如在台北市，台北县这一地区里，另划一个军事区
域，这区域就称为府。唐代都称之为折冲府，折冲府共分三等，上府一千二百人，中
府一千人，下府八百人。这些军人又是怎样来历呢？当时户口本分九等，这都是根据
各家财富产业而定。我们只由此一节，也便想见当时的政治规模，还是值得我们注意
的。你想在一千多年前，全国户口就调查得很清楚，而且还要根据各家经济情况分成
九个等第，那是何等细密的用意！据当时法令，下三等民户，是没有当兵资格的，只
在上等中等之中，自己愿意当兵的，由政府挑选出来，给他正式当兵。当兵人家的租
庸调都豁免了。这是国家对他们的优待。此外则更无饷给，一切随身武装，也许军人
自办。这样的人家集合上一千二百家，便成一个府，府就等于现在的军区。若果某地
是军事要地，便在那地方设立一个府。募招上中等人家壮丁籍为府兵。这种府的数目
，有时多，有时少。大概唐代全国共有六百个到八百个府。若假定这八百个府都是中
府的话，那唐代全国便有八十万军队，大概最少也有四十万。而这四十万乃至八十万
的军队，并不要国家一文钱，一粒米来给养，因为他们自己有田有地。他们一面保卫
国家，一面还自立生产。这八百个府的三分之一（将近三百个），分配在中央政府附
近，即唐代人之所谓关内，即山西函谷关以西长安四围之附近地区。其余三分之二，
四百到六百个府，便分布在全国，而山西和其他边疆又比较多一些。其他地区又少一
些，有一州只有一府的，或一州并无一府的。府兵也是到了二十岁才开始服役，每个
府兵须到中央首都宿卫一年。此外都在本府，耕田为生，而于农隙操练。当宿卫的，
叫做上番，番是更番之意，商贩则正如汉人所谓践更。只汉人践更，是在地方服役，
唐人上番，则向中央服役而已。府地距离中央五百里的，宿卫一次得五番，一千里的
七番，一千五百里者八番，二千里十番，二千里以外十二番。照番数计算，五百里者
往返两次，适抵二千里者往返一次。一千五百里者往返三次，适抵二千里以外者往返
两次。计番数，可以轮番到中央，上宿平均劳逸。若遇国家有事，则全国各府均可抽
调，并不与宿卫番数相干。这是说的兵队。至于军官呢？在中央直辖有十六个卫，每
个卫，都有一个名称，各卫的都设有大将军。有事打仗，就由大将军统领出征。待战
事结束，兵归于府，将归于卫。军队回到本乡，在他府里有一个折冲都尉，是主平时
训练的。所以唐代养兵，既不花一文钱，不费一粒米，而养将，也不使预问政事。除
却战事外，也并不统带军队。武官立功，以勋名奖励。文官份品级，武官份勋阶。故
武官又称勋官，勋官有爵号无实职。立功以后，最高的在朝做大将军，多数还是回家
种田。然而他获有勋爵，国家社会对他自有某种优待。有事是经济的，有时是名誉的
。《木兰词》所谓策勋十二转，勋位也是一级一级升上的，这不是升官，而是升勋。
武官有勋无职，因此并不干预政治，而自有其尊荣。唐代就根据这个府兵制度来统治
全国，同时向外发展，变成当时全世界第一个强大的国家。
但后来府兵制度也失败了，怎样失败的呢？这也不是当时人不要此制度，而实由
于人事之逐步颓废，而终至于不可收拾。第一，各地府兵都要到政府轮值宿卫，这些
当宿卫的府兵，论其家庭经济，都是很殷实的，平素的生活也都过得好，这因穷苦家
庭的子弟根本不准当兵的。在唐太宗时，这种士兵到中央宿卫，皇帝自己也时同他们
在宫廷习射。政府看得起他们，他们也就自觉光荣。后来天下太平，每常几万人轮番
到中央，没有事情做。皇帝当然也不再注意到他们了，于是今天某大臣要盖花园，明
天某亲贵要造宅第，都向军队商量，借多少人手去帮忙。士兵变成了苦工，受人贱视
。下次遇到上番值宿，便多逃亡规避。第二，在唐初，府兵出外打仗阵亡，军队立刻
把名册呈报中央，中央政府也马上会下命令给地方，立刻由地方政府派人到死难士兵
家里去慰问，送他勋爵，给他赏恤。阵亡军人的棺木还没运回，而政府一应抚恤褒奖
工作都已办妥了。这等事关系极大，尤其在军队的精神上，有说不尽的鼓励。我们看
现代西方国家，也在这样做。但中国唐代，早就这样做了。到后来，军队和政府，还
是犯了一个松懈病，疏慢病。军队士卒死亡，不一定即速呈报到中央，中央又不一定
分头转到地方政府，地方政府又不一定特为此事到他家里，战事也结束了，军队也复
员了，但死者家属，还不见政府派来人。死的似乎白死了，人心便这样地渐渐失去了
。此外已经有了相当勋位的军人，正因为勋位仅仅是一种荣誉，并不与实职官员一般
，换言之，他还是一个兵。而于是政府要员，有时还要派他去服力役，给差唤。因此
勋位在身，不为荣而转为辱。倘使别人称呼你勋位如中尉、上校之类，已不是一种尊
敬，而成了一种讥讽了。武官的勋名被人看不起，军人的地位也就堕落了。后来愈趋
愈坏，政府刻意开边，开边需要防戍边疆的军队。本来府兵打完仗就复员，现在变成
没有复员了，要你长期戍边。最初去戍边的，还可交替轮番，后来后方不上紧，第二
批新的不送出去，第一批旧的要想复员也复不成。于是两年三年地继续，而这些兵本
都是殷实之家的子弟，他们的衣服、马匹、兵器，都是自己置备制造随身携带去的。
因为他们天地不要租，又不要向国家当差服役，所以有力量自备武装，长短肥瘦当然
称身，刀枪轻重，也能配合他的体力，马的性格也懂得，他的生命要靠这些的，前途
立功，也要靠这些，所以一切衣甲、兵器、马匹都很好，很讲究，很精良，这也是府
兵之不可及处。而且那些府兵，仍恐国家薪饷不够用，随身还要带点零用钱。唐代用
绢作币，大家携带绢匹，到了边疆，边疆的营官说：你们的绢匹该交给我，存放在储
藏室，待需要时再领取。于是故意叫士兵们作苦工，一天做八点钟的，要他们做十点
钟，吃睡都不好，处处折磨他，希望他死了，可以把他存放的财物没收。这许多事，
正史所不载，要在许多零碎文件中，才可看出。然而正因为这许多事，唐代的府兵制
度就垮了台。即如杜工部诗：“一从十五北防河，便至四十西营田，去时里正与裹头
，归来头白还戍边。”这就是说军队没有复员，没有休息了。于是府兵怕到边疆，在
本府先自逃亡。出外不返的，也都家破田荒，没有后代了。后方兵员枯竭，政府有钱
有势，不在乎，临时买外国人当兵。边疆上逐渐都变成外国兵。安禄山、史思明，看
他们名字是中国式的，而且是中国边疆大吏，寄付与国防重任的，实际上就都是外国
人。打平安史之乱的李光弼，与郭子仪齐名，其实李光弼也就是外国人。这是唐代一
个特殊现象。这因唐代武功太大，四围都成中国的下属，唐太宗已被称为天可汗，这
如称皇帝的皇帝，唐代实在太富太强了，他们忽忘了民族界线，他们不懂害怕外国人
，不懂提防外国人，大量使用外国人当兵作将，结果才弄得不可收拾。于是唐代的府
兵一变而成为藩镇，军阀割据，胡族临制。那真是惊天动地的大变迁，那何尝仅仅是
一种政治制度的变动呢？所以我们要研究政治制度，也该放大眼光，不要单就制度来
看制度才得呀！
五、唐代制度综述
现在再略一综述唐代的制度。论中央政府之组织，结束了上半段历史上的三公九
卿制，而开创了下半段的尚书六部制。论选贤与能，结束了上半段的乡举里选制，而
开创了下半段的科举考试制。论租税制度，结束了上半段的田阻力役土贡分项征收制
，而开创了下半段的单一税收制。论到军队，结束了上半段的普及兵役制，而开创了
下半段的自由兵役制。综此几点，我们可以说：唐代是中国历史上在政治制度方面的
一个最大的转捩中枢。唐以后中国的历史演变是好是坏，那是另外一回事，但罗马帝
国亡了，以后就再没有罗马。唐室覆亡以后，依然有中国，有宋有明有现代，还是如
唐代般，一样是中国。这是中国历史最有价值最勘研寻的一个大题目。这也便是唐代
之伟大远超过罗马的所在，更是它远超过世界其他一切以往的伟大国家之所在。但专
就中国论，汉以后有唐，唐以后却再也没有像汉唐那样有声色，那样值得我们崇重欣
羡的朝代或时期了，那也是值得我们警惕注意的。
一、宋代政府组织
甲、宋代中央政府
在我们要讲的汉唐宋明清五个朝代里，宋是最贫最弱的一环。转从政治制度上看
来，也是最没有建树的一环。此刻先讲宋代的中央政府，还是从相权讲起。论中国政
治制度，秦汉是一个大变动。唐之于汉，也是一大变动。但宋之于唐，却不能说有什
么大变动。一切因循承袭。有变动的，只是迫于时代，迫于外面一切形势，改头换面
，添注涂改的在变。纵说它有变动，却不能说它有建立。宋之于唐，只好说像东汉之
于西汉，有事而无政。有形势推迁，而无制度建立。
乙、相权之分割
宋代的相权，较唐代低落得多。宋代也有三省，实际上只有中书省在皇宫里，门
下尚书两省都移在皇宫外面了，故亦只有中书省单独取旨，称政事堂。又和枢密院同
称两府。枢密院是管军事的，本是晚唐五代传下的一个新机构，宋人不能纠正，把它
沿袭下来，成为一重要官职。中书则为丞相，地位独重。门下尚书两省长官不再预闻
政府之最高命令。然中书和枢密对立，也就是宰相管不着军事。
再论财政：宋代财政，掌握在三个司，司本是唐代尚书六部下面的官名。但唐代
自安史乱后，往往因财政困难，而甚至有宰相自兼司职的。宋代又因其弊而不能革，
却变成政府财权专落在司的手里。所谓三司——第一是户部司，第二是盐铁司，第三
是度支司，度支即是管经济出纳的。在唐代，有宰相亲自兼领尚书的一个司，如盐铁
、度支之类，为对财政问题直接处理方便起见，此虽不可为训，究竟是由宰相来亲握
财政大权，还可说得去。而宋代，则此三个司的地位提高了，独立起来掌握着全国的
财政，这是极不合理的。所以王荆公为神宗相，想要变法推行新政，第一措施，便是
设立制置三司条例司，把户部、盐铁、度支三个衙门，重新组织起来，统一到那个新
衙门（即制置三司条例司）里。这一措施，在荆公是想把财政大权重新掌握到宰相手
里，正如唐代之由宰相来兼领司职。司马温公对此极表反对，他说，财政该由三司管
，三司失职，可以换人，不该让两府侵其事。这里却见到荆公温公对当时制度上之一
种歧见。荆公之意，是想把财政大权仍隶属于宰相，这属制度问题，非人事问题，与
当时三司长官之称职不称职不相干。荆公是想重新厘定三司权限，要把当时所谓中书
治民枢密主兵三司理财的军民财政之职权三分重新绾合。温公则主一仍旧贯，只着眼
在人事上，并非着眼在制度上。若就制度论，则军民财职权三分，到底是不合理想的
。
再次说到用人：向来政府用人，本该隶属宰相职权之下。什么人该用，什么官该
升，这是宰相下面尚书吏部的事，宋代却又另设一个考课院。考课就等于铨叙，后来
改名审官院。又把审官院分东西两院，东院主文选，西院主武选。又别置三班院，来
铨衡一辈内廷供奉及殿直官。如此则用人之权，全不在宰相。这是宋初皇室在一种自
卑感的私心下，蓄意要减夺中书宰相职权而添设的。如是则不仅宰相和唐制不同，就
是尚书成为行政总机关的制度，也都破坏了。
丙、君权之侵揽
以上指述宋代军事，财政，用人三权都有掣肘，都分割了，这显见是相权之低落
。相权低落之反面，即是君权提升。及以朝仪言，唐代群臣朝见，宰相得有座位，并
赐茶。古所谓“三公坐而论道”，唐制还是如此。迨到宋代，宰相上朝，也一同站着
不坐。这一类的转变，说来甚可慨惜。但历史演变，其间也不能仅归罪于一切是黑暗
势力之作祟，或某某一二人之私心故意作造出。宋太祖在后周时，原是一个殿前都检
点，恰似一个皇帝的侍卫长。他因缘机会，一夜之间就作了皇帝，而且像他这样黄袍
加身作皇帝的，宋太祖也并不是第一个，到他已经是第四个了。几十年中间，军队要
谁作皇帝，谁就得做。赵匡胤昨天还是一殿前都检点，今天是皇帝了，那是五代乱世
最黑暗的表记。若把当时皇帝来比宰相，宰相却有做上一二十年的。相形之下，皇帝
反而不像样。试看五代时，又哪几个皇帝获得像冯道般的客观地位与受人尊崇呢？然
而皇帝到底该是一皇帝，他是一国之元首，皇帝太不像样了，其他一切官，会连带不
像样。现在要拨乱返治，尊王是首先第一步。而且皇帝的体统尊严不如宰相，也易启
皇帝与宰相之间的猜疑。据说当时宰相是为了避嫌起见，为了表示忠诚拥戴新皇帝起
见，所以过自谦抑，逊让不坐，这样才把政府尊严皇帝尊严渐渐提起，渐渐恢复了。
就事论事，这也该有可愿。固然这也是当时大臣不知大体，又兼之以一种心理上的自
卑感，才至于如此。若使在唐代，由门第传统出头的人来处此局面，他们决不会如此
干。又像西汉初年一辈朴讷无文来自田间的人，也不会如此。那是晚唐五代进士轻薄
传下的一辈小家样的读书人，才如此做。但他们当时的用心，终还是可原谅的。不过
事情隔久了，这事情演变之本原意义忘失了，后人便只见得皇帝之尊严与宰相之卑微
了。
其次讲到皇帝诏书，此乃政府最高命令。在唐代归宰相中书省拟定，此种拟稿叫
做熟拟，亦称熟状拟定。熟状拟定是详拟定稿的意思。中书熟拟送呈皇帝，皇帝只侵
揽了在纸尾批几句，用皇帝御印可其奏，此谓之印画。经此手续后，便可降出奉行。
此项手续，其实是宰相出旨，只求皇帝表示同意就算。用现代话说，皇帝在政府所下
的一切最高命令有他的同意权。到宋初，宰相为避嫌，为推尊皇帝，为使皇帝的威望
地位抬高，遇政府定旨出命，先写一劄子，这是一种意见的节要，对于某事提出几项
意见，拟成几条办法，送由皇帝决定，所谓“面取进止”。然后宰相再照皇帝意见正
式拟旨。所以宰相面取进止的诏文，仅是一种草案或条陈，而不再是定旨出命的定稿
，这与唐代宰相之熟拟相