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式拟旨。所以宰相面取进止的诏文，仅是一种草案或条陈，而不再是定旨出命的定稿
，这与唐代宰相之熟拟相差就很大。宋代的最高政令之最后决定权在皇帝，而不在宰
相，至少皇帝就不仅有同意权，而有参加意见之权了。宰相不过是奉命行事，所以君
权就重，相权就轻了。再说，政府的一切重要指示，本来也并不全要有皇帝诏敕行之
的。在唐代，政事堂号令四方，其所下书曰堂帖，宋初还有此制，当时并谓堂帖势力
重于敕命。但后来便有诏禁止，中书不得下堂帖，于是改用劄子指挥。其实劄子也还
如堂帖。后来有一地方官，不服中书处分，把原劄封奏，太宗大怒，令公事须降敕处
分，即用劄子，亦当奏裁。这不是宋代一切政令之决定权便全归了皇帝吗？这一制度
，到神宗时，还是废了，仍许用劄子。据此诸点，可证宋代宰相之失职。
然而我们也不能因此便联想到像我们现代所说的中国传统政治只是独裁与专制。
宋初有一件故事，宋太祖时，遇某官出缺，他叫宰相赵普拟名，赵普拟后交给太祖，
恰好这人是太祖平时最讨厌的，他愤然说：“这人怎好用”，就把这名纸撕了，掷在
地。赵普不做声，把地上废纸捡起来藏了。过一两天，太祖又要赵普拟，赵普早把前
日捡起的破纸用浆糊黏贴了携带身边，即又把这纸送上。太祖诧问：“如何还是此人
”，赵普答道，据某意见，暂时更无别人合适。太祖也悟了，点头说：“既如此，便
照你意见用吧！”
我们讲到这一故事，还可想象赵普到底还有一些宰相大臣传统的风度。但实际上
，赵普并不是一个道地读书人，只因宋太祖信赖他，同时也并无其他像样人物，他才
做了宰相。在他做了宰相以后，太祖还时时告诫他，说你做了宰相，该抽空读书，所
以他才读《论语》。后来人却说赵普已半部《论语》治天下，大概他读《论语》，也
没有好好仔细读。然而赵普却已是宋代开国一好宰相，即就前讲故事便可见。这并不
是赵普个人如何般杰出，这只是一个传统的历史习惯该如此，当如此，而赵普也如此
了。那时相权虽低，我们仍该根据历史事实，不能单凭自己想象，骂中国传统政治全
是帝王专制与独裁。而且宋王室家训相传，要尽量优假士人，不许开诛戮朝官之戒。
而北宋诸帝，也比较无暴虐，无专擅。宋代制度之缺点，在散，在弱，不在专与暴。
直到南宋宁宗时，已快亡国，皇帝时时下手条，当时称为御札，还激起朝臣愤慨，说
事不出中书，是为乱政。可见宋代相权，还有它传统客观的地位。我们此刻只根据历
史来说宋不如唐，所谓宋代宰相失职，一切仍是制度问题。并不是只有皇帝专制，更
不要制度。
丁、谏垣与政府之水火
现在再讲到宋代的监察官：其先在汉代，监察权由副宰相御史大夫来行使。当时
御史大夫的监察范围，外面是中央地方内外百官，内面是王室和宫廷，全属御史大夫
监察权所及。御史中丞是一个副御史大夫，这是专门监察王室和宫廷的，也可说是监
察皇帝的。另一御史丞，则监察政府，不论中央地方都在内。故就职权分配言，御史
大夫是宰相的耳目或副手。宰相发命令，副宰相则帮他监察。那时宫廷和朝廷，既是
一体受宰相之节制，自然监察权也要内及宫廷了。后来御史退出皇宫，单独成为御史
台，其职权便只限于监察政府，而没有监察皇帝和宫廷的权。但政府官职中，还是由
监察皇帝的，这叫做谏官。谏官也远自汉代便有，如谏议大夫之属，在汉属光禄勋。
就其官职名义，便是专叫他追随皇帝，在皇帝近旁，专来谏诤和讽议皇帝的言行。光
禄勋乃九卿之一，隶属于宰相，则谏议大夫当然是宰相的下属。及到唐代，此种谏官
，都属于门下省，和前面讲过掌封驳的给事中同属一机关，如谏议大夫、拾遗、补阙
之类都是。大诗人杜甫就做过拾遗。这些官，阶位并不高，亦无大权，但很受政府尊
重。大抵是挑选年轻后进，有学问，有气节，而政治资历并不深的人充任。他们官虽
小，却可向皇帝讲话。“拾遗”如东西掉了重新捡起，这是指皇帝遗忘了什么，他可
以提醒他。“补阙”是指皇帝有了什么过失、要替他弥补。此外还有司谏、正言等，
总之正名定义，他们都是专向皇帝谏诤过失的。唐制，皇帝朝见文武百官后，通常没
有特殊事情，很快就散朝。散朝后，皇帝另和宰相从容讨论，这时候旁人不得参加，
而门下省的谏官们独在例外，他们常得随从宰相参加列席。这因宰相有时有不便同皇
帝直接讲的话，却可让这些小官口里讲。皇帝若生气，也无法直接对宰相。他们讲的
对，固然好，讲错了，也无妨大体。因为他们的名义就是谏官，本来要他们开口讲话
。他们人微言轻，阶位不高，讲差话也自可愿。所谓言者无罪，听者足戒。有他们随
从在宰相身旁，宰相可免同皇帝直接冲突，而宰相要讲的话，却由他们口里讲了，这
是政治上的一种技术问题。这些技术，当然也由于一种理想之需要而生。所谓理想需
要者，便是君权相权间之调节。这一关系如下：
皇帝——》宰相——》谏官——
^ ｜
｜————————————————
皇帝用宰相，宰相用谏官，谏官的职责是专门谏诤皇帝的过失。这和御史大夫不
同。御史大夫是监察政府百官的，谏官不监察政府，他只纠绳皇帝。如是，若把谏官
也看作是监察官，则中国历史上之监察官，应分台谏两种。台是指的御史台。唐代的
台官，虽说是天子的耳目，而唐代的谏官，则是宰相的唇舌。御史监察权在唐代已离
相权而独立，但谏诤权则仍在宰相之手。这一制度，到宋代又变了。谏官本隶属于门
下省，而宋代则谏垣独立，并无长官。换言之，这些谏官，现在是不直接属于宰相了
。而且宋制，谏官不准由宰相任用，于是台官谏官同为须由皇帝亲擢了。本来谏官之
设，用意在纠绳天子，并不是用来纠绳宰相，对皇帝才称谏，而且谏官也明明是宰相
的属官。现在谏官脱离了门下省，就变成了秃头的，独立的，不隶属于宰相了。而又
是由皇帝所亲擢，不得用宰相所荐举，于是谏官遂转成并不为纠绳天子，反来纠绳宰
相。于是御垣遂形成与政府对立之形势。谏官本是以言为值，无论什么事什么地方他
都可以讲话，不讲话就是不尽职，讲错话转是不要紧。而且这些谏官阶位低，权柄小
，只是些清望之官。本来就挑选年轻有学问有名望有识见有胆量能开口的才任为谏官
。他们讲话讲错了，当然要免职，可是免了职，声望反更高，反而更有升迁的机会。
所以宰相说东，他们便说西，宰相说西，他们又说东。总是不附和，总爱对政府表示
异见。否则怎叫谏官，怎算尽职呢？这一来，却替政府设立了一个只发空论不负实责
的反对机关。他们尽爱发表反对政府的言论，而且漫无统纪，只要是谏官，人人可以
单独发表意见。政府却不能老不理他们的意见。这一风气，是从宋代始，这也算是清
议。清议总是政府的对头。清议固然未必全不好，但政府总是有擎肘。谏官台官渐渐
变成不分。台官监察的对象是政府，谏官诤议的对象还是政府，而把皇帝放在一旁，
变成没人管。做宰相的既要对付皇帝，又要对付台谏，又如何得施展？
但上面所述，多半还是些人事，而非属于制度。若论制度，宋代大体都沿袭着唐
旧。只因宋初太祖太宗不知大体，立意把相权拿归自己，换言之，这是小兵不放心大
臣，这也罢了。他们种种措施，自始就不断有人反对。但因宋初承袭五代积弊，社会
读书人少，学术中衰，反对的也只晓得唐制不如此而已，并未能通览大局，来为有宋
一代定制创法。后来皇帝读了书，懂得历史，懂得政治，社会读书人多了，学术中兴
，直到仁英神三朝，才想把以前祖宗积弊，加以改革，但积势已成，急切反不过来。
范仲淹失败在前，王安石失败在后。宋神宗一意信任王安石，要他来变法，然而谏官
与宰相互相对垒，互相水火。而当时的谏官，又不像现代西方的所谓反对党。谏官是
分散的，孤立的。他们的立场，好像是专在主持公议，并非为反对政府。在道义的立
场上，比近代西方的反对党更有力。宰相不听他们的话，他们就求去，去了名更大。
另一人上来，还是依照前一人的主张，继续反对。政府又不能不要这些官。这一制度
，这一风气，实在是难对付，结果便只有宰相求去。王荆公新政失败，谏垣的不合作
，自然是一原因。皇帝尽管信任宰相，也无法扭转这局面。连皇帝加上宰相，依然无
办法，这是宋代制度特有的弱症。只要到后来，谏官锋芒太凶了，闹得太意气，太无
聊了，社会乃及政府中人，都讨厌谏垣，不加重视，不予理会，于是谏官失势，然而
权相奸臣又从此出头了。无制度的政府，哪能有好施为，哪能有好结果。
戊、宋代地方政府
宋代制度，一面是相权衰落，另一面则是中央集权。讲到中国的地方行政，只能
说是汉代好，唐代比较还好，宋代就太差了。
宋代地方政府分三级。最高一级称路，相当于唐代之道。中一级是府、州、军、
监，相当于唐代之州府。最低一级仍是县。最先分十五路，后来分成二十多路。自五
代以来，地方行政长官全属军人。宋太祖杯酒释兵权，把各将官的兵权削了，武臣不
再带兵，自然也不准再管地方民政。这些勋臣武官，也在长期混乱中厌倦了，觉悟了
，不再争持。他们仅拥一官号，中央替他们在首都供给了大的宅第，丰厚的俸禄，叫
他们安住下来。比如你是江苏督军，中央还是保留你江苏督军的名衔，但请你在中央
住着。江苏省的事，另外派人去，派去的则是一位文臣了。这就叫知某州事，知某府
事。这些知州知府，本来另有官衔，都是中央官，带着一个知某州某府事的临时差遣
。他的本职还是一中央官，而暂去管某州某府的事。严格说来，这些还是人事，非制
度。但直到清代，知县知府却变成正式官名了，这实在是不合理的。若正名定义来讲
，则宋代根本无地方官，只暂时派中央官员来兼管地方事，那在制度上岂不更不合理
吗？在唐代，各道首长是观察使，照名义，观察使是由御史台派出去考察地方行政的
，也并不是正式的地方行政长官。可是后来渐渐变成地方首长了。这在唐代已讲过。
到宋代又变了。这些官，在宋代又称监司官，每一路共有四个监司官，普通成为帅、
漕、宪、仓。“帅”是安抚使，掌一路兵工民事，领军旅禁令，赏罚肃清。“漕”是
转运使，掌财赋，领登耗上供，经费储积。“宪”是提刑按察使，掌司法，领狱讼曲
直，囚徒详复。“仓”是提举常平使，掌救恤，领常平义仓，水利敛散。这四个就等
于都不是地方长官，而是中央派到地方来监临指挥地方的。在唐代的州县，只要奉承
一个上司，即观察使，而宋代则要奉承四个上司，即帅、漕、宪、仓，那可想地方官
之难做了。此四司中，以漕使，即转运使为最重要。地方财政，都在他手，他须把地
方全部财富转运到中央去。在唐代，地方收入，一部分解中央，另一部分保留在地方
。宋代则全部解中央，地方更无存储。平常就很艰苦，临时地方有事，更是不可想象
。所谓宋代的中央集权，是军权集中，财权集中，而地方则日趋贫弱。至于用人集中
，则在唐代早已实行了。惟其地方贫弱，所以金兵内侵，只中央首都（汴京）一失，
全国瓦解，更难抵抗。唐代安史之乱，其军力并不比金人弱，唐两京俱失，可是州郡
财富厚，每一城池，都存有几年的米，军装武器都有储积，所以到处可以各自为战，
还是有办法。宋代则把财富兵力都集中到中央，不留一点在地方上，所以中央一失败
，全国土崩瓦解，再也没办法。
二、宋代考试制度
宋代考试制度，大体也沿袭唐代，细节虽有出入，我们可以略去不讲。但宋代科
举所获影响，却与唐代不同。第一是唐代门第势力正盛，在那时推行考试，应考的还
是有许多是门第子弟。门第子弟在家庭中有家教熏染，并已早懂得许多政治掌故，一
旦从政，比较有办法。如是积渐到晚唐，大门第逐步堕落，应考的多数是寒窗苦读的
穷书生。他们除却留心应考的科目，专心在文选诗赋，或是经籍记诵外，国家并未对
他们有所谓教育。门第教训也没有了，政治传统更是茫然无知。于是进士轻薄，成为
晚唐一句流行语。因循而至宋代，除却吕家韩家少数几个家庭外，门第传统全消失了
。农村子弟，白屋书生，偏远的考童，骤然中式，进入仕途，对实际政治自不免生疏
扞格，至于私人学养，也一切谈不上。
其次，唐代考试，有公卷通榜之制。所谓公卷，是由考生把平日诗文成绩，到中
央时，遍送政府中能文章有学问的先进大僚阅看。此辈先进，看了考生平日作品，先
为之揄扬品第，在未考以前，早已有许多知名之士，获得了客观的地位。通榜是考后
出榜，即据社会及政府先辈舆论，来拔取知名之士，却不专凭考试之一日短长。甚至
主考官谦逊，因其不了解这一次考场中的学术公评，不自定榜，而倩人代定榜次，并
有倩及应考人代定，而应考人又自定为榜首状元的。但此等事在当时反成嘉话，不算
舞弊。本来考试是为国家选拔真才，明白的此项制度之主要精神与本原意义，又何必
在细节上一一计较。但有些人便要借此制度之宽大处作弊，于是政府不免为要防弊而
把制度严密化。这是一切制度皆然的。但制度逐步严密化，有时反而失却本义，而专
在防弊上着想。宋代考试制度，是远比唐代严格了，那时则有糊名之制，所凭则真是
考试成绩。其实考试成绩，只是一日之短长，故有主考官存心要录取他平日最得意的
门生从学，而因是糊名，寻觅不出该人之卷，而该人终于落第的。如是则考试防制严
了，有时反得不到真才。
又唐代考试在礼部，分发任用在吏部。礼部及第，未必即获任用，因而仍多经各
衙门首长辟署，在幕府作僚吏，而借此对政事却先有了一番实习。宋代则因经历五代
长期黑暗，人不悦学，朝廷刻意奖励文学，重视科举，只要及第即得美仕，因此反而
没有如唐代般还能保留得两汉以来一些切实历练之遗风美意。这些都是宋代考试制度
之缺点。总之考试制度在宋代时更重要了，更严密了，但并非更有真效。但因政府积
年提倡，社会学术空气又复活了。于是有许多人出来想把此制度改革。第一是想把学
校教育来代替考试，这是最关重要的。考试只能选拔人才，却未能培养人才。在两汉
有太学，在唐代有门第，这些都是培养人才的。社会培养出人才，政府考试始有选择
。宋人颇想积极兴办教育，这是不错的。但此非咄嗟可望。第二是想把考试内容改变
，不考诗赋，改考经义。这一层用意亦甚是。人人学诗赋，风花雪月，用此标准来为
政府物色人才，终不是妥当办法。但改革后却所得不偿所失，考经义反而不如考诗赋
。王荆公因此叹息，说本欲变学究为秀才，不料转变秀才为学究。这里面利弊得失之
所以然，此刻不拟详说了。由于上述，可见每一制度也必待其他情况之配合。若其他
情况变了，此项制度之功效及性能亦将随之而变。惟无论如何，考诗制度，是中国政
治制度中一项比较重要的制度，又且由唐迄清绵历了一千年以上的长时期。中间递有
改革，递有演变，积聚了不知多少人的聪明智力，在历史进程中逐步发展，这决不是
偶然的。直到晚清，西方人还知采用此制度来弥缝他们政党选举之偏陷，而我们却对
以往考试制度在历史上有过千年以上根柢的，一口气吐弃了，不再重视，抑且不再留
丝毫姑息之余地。那真是一件可诧怪的事。幸而孙中山先生，重新还把此制度提出，
列为五权之一，真如宝器抛掷泥土，重新捡起。但我们对此制度在历史上千年来之长
期演变，依然多不加意研究。好像中国历史上的考试制度，依然还只是我们独有的黑
暗专制政治下面的一种愚民政策。今天再来推行考试制，是另外一会事，总像不愿与
历史传统下的考试制度发生关系般。这实在是我们的一种成见，非真理。惜乎我们这
一番讲演，对此制度�