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但一生戎马的蒋介石，并没有受过任何现代的行政训练。他不是一个出色的行政官，甚至不是一个好的行政官。他怎么去做“人民的保姆”，去训练人民呢？不过，自北伐以后，蒋介石暴得大名，一般舆论都认为，他就是政府的化身，“他在广东，政府就在广东；他在南京，政府就在南京”。蒋永敬《鲍罗廷与武汉政权》。台湾，传记文学出版社，1972年版。既然打赢北洋军阀的功劳，他一个人揽了；那打不赢日本鬼子的罪过，当然也得由他一个人担了。
1936年，蒋介石一人兼任了中执会常委、副主席、委员、中政会常委、副主席、委员、党史史料编纂委员会委员、中央党部教育文化管委会委员、中国童子军总会会长、中央党部华侨捐款保管委员会委员、建筑中央党部筹委会委员、国府委员、行政院长、全国经济委员会委员、全国经济委员会常委、中央军校校长、中央政治学校校长、中央航空学校校长、禁烟委员会总监、军事委员会委员长、西北剿匪总司令、国防委员会总裁等24个职务。
在这24个职位中，党职11个，政职10个，军职只有三个。但有趣的是，这三个军职，比21个党政职位还顶用，足以使蒋在党政系统中，无论如何沉浮，最后都能逢凶化吉，卷土重来，凸显了国民党军权高于党权、政权的特征。这也是国家处于战乱时代的一种必然现象吧。
蒋虽然具有天赋异禀，但真的能够应付得了这么多职位的工作吗？当然不可能，大部分衔头都是象征性的，象征着“这是我的地盘”，并不需要真正做事。领袖人物通过兼任党职、政职、军职，达到控制党、政、军系统，这是师承苏联的真经。1934年曾经对179名国民党中央委员和国民政府委员作过一个统计，这179个人共担任了899个职位，平均每人兼职五个，其中兼职15个以上的有10人。李朴生《行政计划的编造与考核》。《行政效率》第二卷第六期。当然，大部分的兼职，除了划分势力范围外，也为了得到更高的薪水。
《中央执行委员会组织大纲》虽然规定，中政会的主任委员不得兼任其他职务；《中央执行委员会政治委员会各专门委员会组织通例》中也规定副主任委员不得兼职，但只是一纸空文。交通委员会主任委员朱家骅兼任浙江省主席；副主任委员曾养甫兼任广州市长；后任副主任委员俞鹏飞同时兼任交通部长。陈立夫说，在中央党部里，只有两个人没兼职，一个是他，另一个是丁惟汾。陈立夫《成败之鉴》，台湾，正中书局，1994年版。
蒋介石曾多次痛责，政府的行政人员都成了政客与官僚，行政机关都衙门化了，但穷源推本，祸根却在他自己身上。1928年公布的《行政院组织法》规定，行政院应由15个部门组成，蒋也当过国府主席，当过行政院长，岂能不知后来行政院实际管辖的部门多达22个？政府所有行政计划、机构配置、职官任免，几乎都是短期的，用来应付没完没了的突发事件的权宜之计。许多机构设置，本来是临时性的，但事务结束后，却由于人事关系无法解散，变成了常设性的了。时间愈久，政府愈庞大臃肿，效率就愈低。
中央执行委员会政治会议，在法理上是党政之间的桥梁，它的职权包括讨论建国纲领、立法原则、施政方针、军事大计，然后正式输与政府，置之于实施。但实际上，政治会议的作用远远不止于此，它还直接参与了施政，成为一个“太上皇”。1935年，政治会议进行了重大改革，设立了法制、内政、外交、国防、财政、经济、教育、土地、交通九个专门委员会，其职权与国民政府许多原有机构，明显重叠，导致权责不清、效率低下和互相争权夺利。蒋介石作为中政会的主要领导人，能说与他无关吗？
更不用说，像蒋介石长期牢牢掌控着的军事委员会，职权范围也是模糊不清的。它似乎无所不包、无所不管。
这些以“人民保姆”自许的人，究竟是怎样登上庙堂的呢？当年孙文为防官邪，提出无论大小官吏，都必须以考试定资格的设想。1928年，考试院正式筹建，又是遴选委员，又是公布条例，关于考试的条例规则颁布了一大堆，又是《考试法》，又是《监试法》，又是《襄试法》，又是《典试法》，俨然有锁闱较艺的气象。然而，它还没正式发挥作用，就已经沦为一个“只求有了编制与经费，位置一批人员，就算完事”的衙门了。
国民政府的大小官吏，几乎全由私人关系而定，据一位国民党人士说，考试院从筹建，到1936年，只举行过两次高等考试，考取了200人左右，而花费则高达500万元之巨，平均每考取一人，便要花上二万元。然而，被考取的人员，还不一定能录取。第一届高考后，真正被录用的只有八人，而这次考试却花去国库100万元。政府中没有经过考试而被任用的人，就有4。6万之多。李芦洲《国民政府的政绩》。天津庸报社，1936年版。虽然各类考试也搞过一些，但都是针对低级职位的，中级以上官吏一律以“审查”代替“考试”。
立法院在胡汉民的主持下，比考试院略胜一筹。自1928年立法院成立后，两年之间，完成重要法典包括民法各篇、民事诉讼、公司、海商、保险、刑、刑事诉讼、土地、自治、工厂、工会、工商、商会、劳动、出版等法。成绩可谓斐然。
但是，法律制订出来，未必就能推行。国民政府的政令，只及东部数省，一出了势力范围，就成了废纸一摞。即使在这数省之内，也非畅行无阻。国民党试图在浙江推行“土地法”时，就受到地方政府的强烈抵制，甚至有参与者遭到暗杀。后来省政府为了取消二五减租，竟把持反对意见的省党部候补监委兼省党报总编逮捕下狱。一些重大的国际协定，亦未经过立法院，如《上海停战协定》。胡汉民是出名的硬骨头，他主持的立法院尚且如此，其他就更不足论矣。
再以监察院为例，监察院草创于1925年，专司政治上的监纠。但是，从职能上看，它只有弹劾权，没有裁判权和惩戒权。从1932年7月，到1933年12月，监察院共收到各地呈来的诉状有4692件，平均每月276件。但由监察院提出弹劾的，只有268件，平均每月15件稍多。而在提出弹劾的案件中，又有214件的被弹劾者没有受到任何处分。在54件受到处理的案件中，有13件只是免职停用，其余都是申诫、记过、减俸之类的轻微处分。
由于事权不一，弹劾案移付惩戒机关后，惩戒机关又要重新调查，往往经年不得完成，不仅耗资旷时，且使犯法者易于逃避。而按规定对中执会选任官吏（国府委员等）以外的其他政务官的惩戒，由国民政府办理。但国民政府并没有任何惩戒机关，直到1933年才成立国民政府政务官惩戒委员会。也就是说，在此之前对失职或操守有亏的政务官，即使不是完全没有惩戒，至少也是没有规制可循的。
“以党治国”是孙文生前定下的政治方略，基本上是一个文人治国的设想。北伐胜利前后，汪精卫主党、胡汉民主政、蒋介石主军，三驾马车并行，从宁汉分裂、扩大会议、非常会议，都以党统之争为焦点。
但随着中原大战的结束，汪精卫与胡汉民两个文人，在权力斗争中，相继落败，蒋介石军权独大，党统之争已无关宏旨，文人治国已演变为军人治国，总司令领导下的党中央，今天开除这个党籍，明天又恢复那个党籍，“党”不过是军人手中的一件武器。一位国民党人说：“现在本党的党员，除了死刑而外，什么都不怕……至于开除党籍，更是毫不在念，因为不但开除和恢复是一套骗人的把戏，就算根本开除，也不见有如何的损失。”刘健群《复兴中国革命之路》。中国文化学会，1934年版。
党权的威信，跌到了新低点。从汪精卫时代的党权高于一切，到如今党却沦为军政的累赘。真是山不转水转，一朝天子一朝臣了。
国民党充其量只是一个东部党，一个城市党，对东部以外的广大农村，根本是束手无策的。直到1936年，河南、贵州、四川、云南、陕西、甘肃、安徽、福建、宁夏、青海等省份，连个省党部都没有。即使成立了省党部的省份，县以下也未必可以找到党员的踪影；即使能找到党员的踪影，也未必可以找到一个认真负责、工作卖力的党员。江、浙二省，号称蒋介石的大本营了，但1933年时，也只有69％和73％的县成立了县党部。中国国民党中央党史史料编纂委员会编印《民国二十三年中国国民党年鉴》。
西南地区更糟，虽然有比较健全的党组织，但他们与南京的国民党是两回事。在胡汉民、陈济棠、李宗仁操纵下，西南基本上处于半独立状态。胡汉民另树一帜，搞了一个“新国民党”，反制南京的国民党中央。当时两广的国民党员，占全党人数的三分之一，这部分的党组织愈强大、愈严密，南京就愈头痛、愈害怕。
中国是一个农民大国，农村面积广大，当年一位研究国民党党务的人慨叹：“不但在农民中很难找到党员，并且在一切农民运动负责人员中，在地方自治工作人员中，在农村文化教育负责人员中，以及农村经济建设负责人员中，都不容易见到党的踪迹。”何汉文《如何树立党在农村中的基础》。《中央周刊》第一卷第三十期。试想，这样一个松懈、涣散、腐化、僵化、无能的城市党，如何治国呢？如何与“农夫的儿子”冯玉祥、“地道的农家子弟”李宗仁，以及“代表最广大农民利益”的共产党斗呢？
历史上，对蒋介石独裁的批评，何可胜数。所谓独裁，应指立法和行政合一，由一人操纵，目的是为了事权统一，步伐一致，以收使指使臂之效。蒋介石能否称作独裁，却很值得商榷。国民政府的最大问题，就在于事权不统一，步伐不一致。国民党自称政权是取自满清，取自北洋政府，并非取自人民，所以不存在“还政于民”的说法，也坚决拒绝其他政党的存在，不允许任何政党与国民党分庭抗礼。中华民国是一党专政的国家，但这个党却是个七痨八伤的党，腿瘸眼盲、行动不便的党，还要高喊“党外无党，党内无派”。他们究竟何德何能，要做人民的保姆，人民的奶妈？
有人批评蒋介石“独裁无胆，民主无量”，可谓一针见血。其实，从中华民国成立以降，历任统治者，都是一副嘴脸，全无丝毫新意。他们倒真是一个保姆、一个奶妈养大的，这就是两千多年的宗法专制文化。
【贰】蒋介石以牺牲东部财团的利益，换取了在抗战爆发后，政府迁都四川的生存条件。对于蒋介石来说，这种以空间换取时间的做法，无疑是一种自杀的行为。
宋氏家族，是中国近代史上最显赫的家族之一。
宋美龄（左）、宋霭龄（中）、宋庆龄（右）三姐妹
长女宋霭龄，嫁给了孔子的后裔、中国最富有的财主孔祥熙；二女宋庆龄，嫁给了孙文，成为一位具有象征意义的人物；三女宋美龄，嫁给了蒋介石，成为蒋和西方世界的一座精神桥梁。
然而，在宋氏家族中，从事着繁重的具体工作，并且取得最骄人成就的是长子宋子文。他是美国哥伦比亚大学的经济学博士，第一次担任银行总经理时还不到30岁。
1926年，宋子文出任中央银行行长和国民政府财政部长。1928年统一告成，宋子文开始着手整顿财经状况，和贸易减缩、金融混乱、工业萧条、信贷危机展开困难重重的斗争。
1928年6月下旬，一批私人企业家和财政专家在上海召开了全国经济会议。紧接着，7月上旬，国家和地方的财政官员也齐集南京，召开全国财政会议。他们讨论的题目相当广泛，包括国家收支、债务、银行金融和币制等方面的问题。
宋子文心情振奋地说，随着军事结束，训政开始，“就目前论，自以统一财政为第一要义。盖庶政非财莫举，如财政不能统一，由其他庶政，更无统一可期。”吴景平《宋子文评传》。福建人民出版社，1992年版。他坚信这是中国迈向民主制度的重要一步。两个会议都认为，控制财政岁出是当务之急。宋子文极力主张建立一个强有力的预算委员会。但是，控制岁出的前提必须是确保岁入。
财政部在1928年公布了《划分国地收支标准案》，把税收中比重最大的田赋，由中央划归地方。此举平衡了中央和地方的关系，而中央则另辟邮包税、煤油税、印花税、矿税、国有事业收入等10项税收，又提高了关税和盐税。因此，中央的税帐不仅没有下降，反而有所上升。
不久，国府根据孙文生前主张，实行裁厘。中央以加征统税、提高关税作为补偿。地方虽然也开辟了营业税，但在穷乡僻壤，营业税微不足道，为了补偿厘金通过税，地方只有提高田赋和大征苛捐杂税。
这只是东部几省的情形，再远一点，中央心长力短，别说普通税收，就连关税、盐税，都有可能被地方当局截留。
在整顿税收的同时，宋子文把更多的精力放在整顿债务上面。能否控制岁出，这是至关重要的一环。
政府的财政收入，限于东部一隅，光靠税收，不敷应用。每逢床头金尽之际，唯有举债。鉴于舆论对借外债十分敏感，政府唯有向国内举债，也就是向上海的大亨们借贷。1931年的时候，南京政府有一半乃至三分之二的债券与票据，掌握在上海的金融家手里。
从1927年至1933年，政府共发行公债11。41亿元。这些公债都是以债票向各银行抵押现款，由银行按市价出售债票后，再结账付款。往往在出售债票时，市价大跌，政府拿到手的钱，只有票面的五折至六折，可是还本时，却要按十足计算。
中原大战期间，政府花钱如流水，宋子文罗掘俱穷，无法应付。蒋介石能想出来的办法，就是让中国银行继续增发库券。银行的资金，纷纷用作投机；纸币滥发，放款膨胀，埋下了金融危机的种子。
淞沪抗战时，政府迁都洛阳，虽说是一个象征性的姿态，但对东部的资本家来说，却是一个晴天霹雳的信号：政府没有能力保护东部，如果发生战争，政府就只能放弃东部沿海地区，迁往西北。
战争使得上海的工商业陷入半瘫痪状态，证券价格狂泻至历史最低点。上海的大亨们鸡飞狗走，自顾不暇。除了东部本身遭受战火重创之外，还有两个很要命的因素：一个是1931年的东北沦陷和江淮大水灾，使市场大大萎缩；另一个是1931年下半年世界各国纷纷放弃银本位，改为金本位，导致白银价格暴泄，中国几乎是世界上惟一采用银本位的国家，因此受到极大影响。
这时政府应还之债约为三亿，还有八亿元的内债，必须在今后五年之内还本付息。整顿债务不仅势在必行，而且刻不容缓。
宋子文和上海的金融家、财政专家、工商业代表——包括债券持有人联合会——举行紧急磋商。大家看得很清楚，要么债权人让步，要么同归于尽。对债券持有人来说，实际上只有一种选择，那就是前者。
一个确定在2月1日实施的方案出台了。把每个月用于内债还本付息的钱削减一半，定为每个月860万元，即每年1。32亿元，利率一律每年六厘。偿还期限延长一倍。全部债券由关税担保，取消盐税和其他国内税收的担保。
宋子文的方案得到了上海帮会的鼎力支持。由杜月笙控制的债券持有人联合会以上海各金融团体名义发表声明，接受整理公债的命令，并号召所有持票人与政府紧密合作。宋子文感激不尽。在2月26日的讲话中，他喜不自胜地说，这一事实“向全世界证明中国人民在民族危机的时候是团结一致的”。
1931年，国民政府创造了成立以来第一次收支平衡的奇迹（如果把北洋政府也算在内，中国政府的财政只在1914年和1916年两年略有盈余）。宋子文以骄傲的口吻说，这一奇迹“正发生在世界上几乎每一个国家，都在普遍大危机中有了巨额财政亏损的时候；也正发生在中国政府除应付经济萧条之外，还不得不承受1931年大水灾造成的浩大损失、银价暴跌的影响，和日本攫占满洲进攻上海的时候。”
战争对上海的破坏是显而易见的，而共产党则远在江西，对东部沿海地区，似乎不构成什么威胁。因此，宋子文痛恨日本，不赞成蒋介石把他辛辛苦苦筹来的钱，统统投到剿共战争中去。蒋宋二人的龃龉，由此而生。
在宋子文看来，蒋介石只知道伸手要钱，不知道这钱来得多么艰难。当他面对上海滩的一片瓦砾焦土时，他半赌气半认真地说了一句非常著名的话：
“如果中国面前摆着共产主义和实行军事统治的日本军国主义这两种抉择，那么中