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）。首先，他认为平等（equality）是发展的核心。平等本是一个复合性的概念，但在派伊的用法里，它包括对大众参与、普遍的非个人化的法律和基于成就而不是先天出身的政治录用的强调。第二，指民族国家的政治能力（capacity），能力指政府的范围和规模，政府的效能，以及公共行政中的理性和世俗化倾向。最后，发展征候还包括结构的分化和差异化（specialization）。
尽管后来有人在发展的经验研究中套用了这些标准（比如阿伯内思，Abernethy，1969），但有迹象表明，发展综合征候的这些界定过于混杂。对平等的强调源于现代化的经典文献，但它模糊了政治制度与更为宽泛的所谓的适用于大众人口的社会模式之间的差别。有些人可能会因为结构分化把保守的功能主义的偏好简单的引入具体分析中而反对将它作为发展的一个征候，我却因为结构分化缺乏明确的现实意义并因而不能应用于实际研究中而反对它。
我和派伊理论中的唯一的联系纽带就是对政治能力重要性的强调。然而我是在比派伊狭窄得多的意义上使用这一术语。我所指称的政治能力只是指国家制度的政治效能问题。行政的理性化甚至政府规模的问题（象派伊和其他人使用的那样）从一般的意义上来说与政治能力并无明显的关联。
与派伊的分析相比，亨廷顿的政治发展的四个标准直接地强调制度并明确地排除了象派伊的“平等”要素那样所代表的社会的现代化（1968，12—24）。特别值得一提的是，亨廷顿主张政治发展要求具有能适应自身环境的制度。这一制度是相对而言更为复杂的、宽泛的制度。第三，从制度有着独立于社会力量的自身生活的意义上说，制度必须是能从更为宽广的社会力量中获得自主性。最后，制度必须具有内聚性。
因为这是一个更为严格的界定，因此这是对派伊学说的一个推进和发展。但是进一步推进受着一个附加条件的限制。正如亨廷顿指出的，适应性体现在它的长期性。如果我们继续追究适应性的含义（我将在第四章中加以分析），那么更具适应性的制度也更加可能是复杂的，享有自主性的，甚至是一定程度的内聚性的。因此，如果我们严肃的使用制度适应性这一概念，那么亨廷顿的其它三个标准就显得有点多余。
此外，我们应该注意到制度适应性的思想与派伊的政治能力概念非常接近，因为制度的适应性与制度的效能是并行不悖的。既然我把政治发展看作为包容了效能和能力的具有合法性的国家制度的建构，那很明显，我的方法也是源于早期的研究。只是我非常明确地注重合法性的问题。
既然我的观点还显得非常一般化，那这意味着这是一个化约式（minimalist）的定义的尝试（与以前的研究相比较）。这也表明了我的这一观点：许多早期的研究的主要缺点是发展的定义过于宽泛。从派伊的结论中这一缺点就有所体现，政治发展被看作是一把看似与工业化和非殖民化进程密切相连的政治、社会、经济变迁的包罗万象的巨伞。这种无所不包的观点的危险在于政治发展这一概念成了一个一无是处的钝器。我对政治能力能被简化为一个单向度的概念深表怀疑。如果要使这一问题变得容易些，我们就需要有一个化约的、限定更为严格的研究方法。
第三部分 近期关于国家和政治能力的研究第11节 作为政府规模的国家力量
朕即国家
——路易十四
我已经指出国家的政治能力取决于合法性制度的建构。从表面上看来，这一观点好象与近期的民族国家的研究尤其是与那些国家力量（state strength）的研究颇有共同之处。是的，我在第一章中就已表明这些研究已经把我们带回到早期发展研究研究过的许多问题。现在我们来考察一下能帮助我们理解政治能力的近期的成果。
首先，我已经强调过作为法律实体的民族国家与国家力量之间的区别。国家的法律定义有两条标准：国家有固定的版图，在国家有权与它国发展关系的意义上国家是独立的、拥有主权的（Brownlie，1979，73…76）。这就给我们提供了一个能限定我们所关注的分析单位的法律意义上的国家定义。这一法律属性在大多数现代民族国家中是一致的。
当然，就法律意义上的国家定义仍有分歧，因为主权包含有国际社会的承认的意义，并且在现代的国家体系中这种承认并非普遍。比如，白俄罗斯和乌克兰尽管都是联合国的会员签字国，但直到1991年末它们实际上并没有为国际社会视为独立的主权国家，甚至只是在潜在的意义上也是如此。象六、七十年代的南越或八十年代的阿富汗这样的附属国的主权至少也是问题重重的。另一方面，台湾在1971年丧失联合国会员国的地位进一步增加了台湾作为主权国家法律地位的模糊性，尽管这个国家仍然与其它许多国家保有着外交关系。与此类似，南非共和国在1974年虽然没有获得出席联合国大会的资格，但它仍然保留着联合国会员国的法律地位。 这些情况提醒我们法律地位是模糊的、不确定的；并非所有国家都拥有这一必不可少的东西。关键在于这些例外构成了总体中的极少数，虽然就它们而言，会员国的地位非常重要。显然，大多数国家符合法律地位标准。
与此相比较，国家力量的问题与政治效能（strength）和政治能力（capacity）密切相关。这一问题（法律地位的问题）的提出直接表明一些国家比另一些国家更具效能。因此，在法律地位作为一个必须加以考虑的相对持久的因素（在当今民族国家体系的背景中）的地方，对国家力量的考虑也就把一个或者更多的变量孤立起来了。
在此书中，我将就国家力量问题的两个基本的视角逐次进行研究。第一个基本视角把国家力量等同于规模（size），因此，强国家就是那些控制了更多资源的国家。第二种视角回避规模问题而把国家力量想象为获取独立或自主决策的能力（capability）。
把国家力量与政府规模连接起来的思想在有些时间里非常盛行。卡诺伊（Carnoy）在《国家与政治理论》（State and Political Theory）一书中直截了当地论述道：
这是一本政治学专著。是一本关于政治在塑造当今世界社会变迁时日益发挥重要作用的政治学的专著。在经历两个世纪的经济增长之后，发达资本主义社会的基本问题不再是为追求产出最大化而要求的资源的充足和有效配置的问题。产出的方式、何谓产出、产出什么以及由谁决定发展政策是今天颇具意义的“经济”问题。这些问题就象在生产领域里一样在政治领域里得到解决。
政治学颇具重要性的另一原因是：随着经济的世界范围的发展，公共部门——在此指国家——在每一个社会中（无论是发达的工业社会还是第三世界的原料出口国）、在社会的每一个方面——不只是在政治领域，还在经济领域（生产、财政、分配）、意识形态领域（教育、媒体）、法律执行领域（警察、军队）都变得日趋重要起来。国家影响为何增长、如何增长的问题已成为我们这一时代的社会科学家的（或许是）关键话题。国家掌管着经济发展、社会安全、个人自由的钥匙，并通过日渐增长的复杂的工具掌管着自身的兴衰成败的命运（Carnoy，1984，3）。
在这段论述中，国家被定义为公共部门，国家力量或国家能力也被直接等同于政府规模。政府对资源实施控制的范围越广，国家也就越强大。此外，既然政府规模是根据公共部门的标准来加以衡量，那资源力量就只是在经济学的意义上而言。公共部门越大，国家也就越强大。公共部门的准确所指是什么呢？有时它指的是政府雇员的数量，但更为普遍的情况是它据预算标准要么指政府财政收入要么指政府财政支出。公共部门还有政府消费与所有消费之间比率的意思。这一比率增加，公共部门的规模也就越大，因而政府的力量也就更为强大。
在这个意义上，这一视角有很多地方值得介绍。我早已指出，政治关注的是那些更多时候指的是经济物资的价值性资源的分配冲突。此外，公共政策的基本内容是对公民收入的控制。卡诺伊坚持认为，把能根据经济准则来加以解决的简单的生产问题视作政治的中心问题要更为合适些。在这一情境中，把国家力量视作公共部门的规模有着充分的外在感召力。
与此同时，卡诺伊的观点掩盖了一个有趣的问题。尤其突出的是，他的政治在当今世界日趋重要的观点假定了在不太遥远的过去政治多少显得并不十分重要这一事实的存在。换言之，他的观点告诉我们，在现在把生产和消费问题视作政治问题更为合适，而在过去的一段时期内（并没指出是哪一段时间）这一问题被合理地理解为经济问题，而且资源配置被理解为根据效率原则由市场决定并加以解决的。因此“政治的地位日趋重要。”
现在民族国家真的成了一个预设为为自身存在而拥有一定程度的科学技术水准的实体、甚至是法律实体的东西。确实，人类学家已经把我们的注意力引向技术非常原始的没有国家的社会（e。g。；Southall；1968； Mair；1977）。但这并不意味着政治与那些无国家的社会没有任何关联。与此同时，在过去的数十年间，几乎在所有的地方，民族国家的公共部门急剧增长的事实并不意味着政治同时就变得更为重要。它只是简单地告诉我们政府在提取经济资源的时候变得更为有效。尽管制度基础已发生明显改变，但这在路易十四时期和今天的法国政治具有同等重要的意义。现代希腊和古希腊城邦之间的差别并不能说明二者之间政治活动水平之间的差别。政治总是发挥着中心作用，扮演着一个关键的角色。
尽管卡诺伊为国家力量等同于公共部门规模这一观点提供了充分的理由，公共部门规模这一概念本身并无普遍性。不错，公共部门规模这一概念是先于国家力量受到重视。尽管这一事实未被承认，但公共部门规模在政治发展研究传统里被很多学者例如多伊奇（Deutsch，1961）、阿尔蒙德和鲍威尔（Almond and Powell，1966，p193）、拉斯托（Rustow，1967，p289）和爱克斯坦（Eckstein，1982）视为反映国家能力的一个重要因素。1970年，施威尼茨（de Schweinitz）提出了政治生产总值（Gross Political Product）这一概念。它即使不能等同也是近似于经济学家的政府物资和公共服务支出的概念（1970，p526）。与此相似，柏伊姆（von Beyme，1985，p12）也根据政府规模的标准来定义国家力量这一概念。在他的思想中，国家被视作政治——行政系统。而哈里斯（Harris，1986，p145…149）则把国家等同于公共部门。
与之类似的是，人们常常认为，因为工业化对提高财政能力有着巨大影响而在现代国家的形成中起着关键的作用。比如阿丹特（Ardant，1975，p220）就断言“工业力量就通过给国家提供财源，更确切地说是通过提高财政能力的方式来影响国家权力。财政制度是经济基础进入政治结构的引导者。”这一结论提醒我们，象民族国家一样，公共部门也是一种现代形式。
考虑到这些，我们就会明白，在收入不平等、经济增长和相关的一些问题的一系列研究中根据公共部门大小的标准来想象国家能力，一点也不觉得奇怪（e。g。；Rubinson，1976，1977；Rubinson and Quinlan，1977；Weede，1980；Weede and Tiefenbach，1981；Moon and Dixon，1985；Rouyer，1987）。这种解释与卡诺伊的解释非常相似。例如，鲁宾逊（Rubinson）就这样论述：
政治控制或者说国家力量指的是国家支配居民行动的程度。既然暴力是一个并不稳定的施加控制的方式，那强国家就是那些把暴力转换成了一套——能赋予制定规则的权力和对本国居民施加控制行动的——稳定的权威关系的国家。这样，强国家的标志就不是军队的规模或者权力集中在寡头手里，而是国家机器把制定规则和对经济行动施加控制权力中最为重要的控制权占为己有（1976，641—42）。
鲁宾逊的暴力不构成国家力量基础的观点与我在第二章中的论述完全一致。更为有趣的是他把政府制定规则和控制经济活动的能力与国家力量等同起来。而且正是这一等同使得他接下来把国家力量的操作性的定义界定为政府财政收入占国内生产总值的百分比。把前面政府收入和政府支出的联系结合起来考虑，这意味着国家力量实际上是公共部门规模的增长。
与卡诺伊相比，鲁宾逊的观点并不包含随着公共部门的增长，政治多少变得更为重要一些的意思。相反，它只是表明随着技术的不断变迁，政府能力也在不断增长，现代国家比它的前任更有能力施加政治控制。即便如此，这一概念仍然遗留两个主要的问题。其一，如果我们承认公共部门的规模是国家力量的体现，那么在选择可行度量标准之时还有很大的实际困难。其二，更为根本的是，它将导致在公共部门和私有部门之间作出区分的更大的困难。现在让我们依次探讨这两个问题。
第三部分 近期关于国家和政治能力的研究第12节 度量公共部门规模不同方法的比较
政府花费很多时间去制定预算，而且在很多国家也实行预算统计制度。最为著名的是联合国统计局和其它组织比如世界银行提供一年一度各国年度预算帐目统计数字（e。g。，World Bank，1983）。这一系列的最后一本书《世界政治和社会指南手册》（World Handbook of Political and Social Indicators）花了一章的篇幅分析“政府规模和资源配置的问题”（Taylor and Jodice，1983，1：chap。1），并报告了各国政府耗费国内生产总值的大概数字（包括政府在一些选定的领域比如教育和军事上的开支的数字）。该手册列出了一些关于公共部门（反映政府规模）的数字，这些数字也常常被当作国家能力或政治能力的一种体现。
预算理所当然地是政治的体现，并且人们经常认为不同的结算体制阻碍了国家间的比较（e。g。；Taylor and Jodice；1983；1：1…4）。尤其是在计划经济体制国家与其他经济制度的国家之间的比较更为艰难。于是，联合国和其它的国际组织付出巨大的努力来建构一套共通的清算制度以利于国家间的比较，而且种种事实表明，这种努力已经增加了国家结算的可比较性。显然，这看来足以证明公共部门规模的数字能够度量国家力量，也说明公共部门规模评价标准的可相互转换性。
不幸的是，这些标准之间的相互转换性并不象有些人想象的那样。为了解释这一问题，我将对三个众所周知又互不相同的评估体系进行比较。第一套评估体系是世界银行的一般的政府消费（World Bank，1987，table 5）；第二套明显不同的评估体系是由萨默斯和赫斯顿提出的（Summers，Heston，1988）；而第三套评估体系是由美国军控和裁军委员会（United States Arms Control and Disarmament Agency，1990）提出的中央政府支出的评估体系。
世界银行是这样定义一般性政府消费的：
一般性政府消费是指政府实体购买商品和服务的所有的开支：包括中央政府、地区政府和地方政府的开支；独立运作的社会安全基金；在一国版图内国际权威组织摊派的费用或政府性运转费用。它不包括公共非金融性企业的支出和公共财政机构的支出。当前一般性的政府支出包含以下具体内容，即政府雇员的工资，物资（不包括土地和其它可贬值的资产）购买费用和从经济、军事装备部门有偿的服务费用，其它的政府购买海外商品、服务的费用。国家防务财政支出（不含国内防务）被视作政府正当消费，而所有形态的支出（包括国内防务费用）都被视为国内总投资的一部分（World Bank，1983，1：xi）。
萨默斯（1988）和赫斯顿给出相近的定义来支持自己的看法。世界银行和萨默斯观点的主要区别在于萨默斯他们用市场价格而不是国际汇率来计算国内生产总值（GDP）和它的各组成部分所占份额。 与此相反，美国军控和裁军委员会提出的政府规模的评估体系指的是中央政府的消费。这三套标准体系中的政府规模指的都是政府消费在国内生产总值中所占的份额。
既然类似这些体系度量政府规模的�