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既然类似这些体系度量政府规模的标准可以互换，那人们就会以为它们彼此密切相关。然而，正如表3。1所揭示的它们的简单的相关性，这些证据使人们对这一看法产生误解，认为甚至在市场经济国家和被排除的计划经济为主的经济形态体制的国家的政府规模度量标准之间
表3。1。 度量公共部门规模的三个标准间的简单成对关系；1985
世界银行的政府消费1。0 100 106
萨默斯/赫斯顿的政府消费 0。661。0 103
美国军控和裁军委员会的政府消费0。710。381。0
世界银行 萨默斯/赫斯顿美国军控和裁军委员会
注：矩阵斜线下方的数字是相关系数；矩阵斜线上方的数字反映的是这些系数基础的案例数。
也有这样一种相互关系（世界银行和萨默斯的报告均没有指出后一种情况）。诚然，这三个体系之间密切相关是无可怀疑的，但这三个度量标准之间的互换性假设要求的远远不止这些。考虑到这是针对同一概念的综合指标，这些关联性的最明显的特征也就是这种相关度本身的恰如其分。
表3。1中的数字当然只是解说性的。然而从扩大它的覆盖面——把其它政府消费和其它年份也包括进去——而不至于使我们得出不同结论的意义上来说，这些数字为我们提供了一个说明这一问题的有代表性的图式。一个关于简单相互关系的矩阵图并不构成一个能说明清楚的度量模式。另一方面，手头的这些数字也不能为我们发展这一模式提供基础。
当我们考虑到经济发展和公共部门之间的关系时，说这些反映政府规模的指数可以互换就变得更难以站住脚。一百多年前，阿道夫·瓦格纳（Adolf Wagner）深刻指出他的著名的“规律”：公共经济的扩张与国民经济的增长直接相关。这一主张此后一致直引人注目（e。g。；Pryor；1968；Chenery and Syrquin；1975）。至少，这一观点告示了我们在经济发展水平和政府规模三个指标的任何一个之间的确切的联系。
此外，这些证据也不具有说服力。正如表3。2所显示的，世界银行提供的关于政府消费的数字和经济发展水平之间的关系是肯定的但也是微弱的；萨默斯和赫斯顿的观点和经济发展水平之间的关系是负面的而且也是微弱的；美国军控和裁军委员会的观点才与发展有着不容置疑的关联。甚至这最后一种联系也是分量不足：经济发展只能说明不到18％的中央政府支出的差异和不同。换言之，用这每一个标准来衡量公共部门规模获得的是根本不同的结果，因此不能把它们视为是衡量国家力量和政治发展的等效的度量标准。
表3。2。 度量公共部门规模的三不同个标准与人均国内生产总值之间的简单相互关系；1985（圆括号里的数字是国家个数）
世界银行的政府消费＋0。26 （104）
萨默斯/赫斯顿的政府消费 …0。27 （108）
美国军控和裁军委员会的政府消费＋0。42 （115）
人均GDP的对数（log）
这些结局使得那些相信国家力量能通过度量公共部门的规模来轻易测度和相信公共部门规模能以类似的方式轻易测度的人垂头丧气。而且，值得注意的是，表3。1和表3。2中的数字是在把计划经济为主的经济形态体制的国家排除在外的情况下计算出来的。这意味着这些微弱的相互关系并没有因为研究这一难题——测度那些很少存在私有经济活动的国家的公共部门规模——时采用了不同的方法而降低它的价值。
在公共部门这一概念的基础上，奥甘斯基（Organski）和库格勒（Kugler）提出了另一个测度政治能力的方法（1982，chap。2）。他们认为政治能力（capacity）要靠向社会渗透和从社会提取资源才得以存在。他们进而继续指出征税能力是政治能力的基本组成部分。然而，他们又认为税收与生产总值的比率这一普遍使用的测度方法不能完全胜任测度这一功能，因为它忽视了那些足以影响征税能力的全国范围的经济资源的不平等分配。既然政府税收与政府消耗有着明显的联系，那么奥甘斯基和库格勒的观点就完全能够适用于前两个表格所使用的测度国家力量（strength）的那些指数。
因此他们认为在税率用来测度政治能力之前，税率这一概念需要因征税能力的国家间的差别而加以修正。奥甘斯基和库格勒在三个特定方面进行了修正。第一，既然在出口部门税收更容易收取，那么，源于出口的那部份国民生产总值就应该加以控制。第二，因为税收更难从农业（尤其是自给农业）中收取，那么源于农业的总产值中的那部份，也就必需考虑进去。最后，既然矿产业与其说是体现了生产力，不如说是幸运，并且采矿业更易通过行政手段收税，那么生产总值中的这一部份也就应该得到修正。
为了得到国家税收能力的数字，奥甘斯基和库格勒从这三个方面的税率反过来来预计税率百分比。政治能力就可以通过观察到的税率与预计的税率的比较来加以测度。
政治发展= 观察到的税率/预计的税率
当这一比值接近“一”时，政府的征税能力就达到了自己预期的水平，并且也有能力这么做。然而，偏离“一”的情况被视为是政治因素作用的结果。比值超过一则增加了政治发展的水平。另一方面，
在一个国家征税低于预期水平的情况下，人们把征税水平的下跌归因于政治体系中完成这一任务的结构的能力缺失…社会的需要如此强大以致政府精英必须在政治能力的限度内征税，（在发展中国家）这一想法非常合理（Organski and Kugler，1980，81）。
奥甘斯基和库格勒的视角是对使用没加修正的政府支出或消费数据方法的明确的提炼。 他们的方法在这一独立存在的背景中——这一背景产生了这一方法，也就是对国家能力的差别对国际战争结局有何影响进行分析——是很有意义的。不管这一方法是否能界定政治能力，然而，更多的情况下，它不具备这种效能。因为我早已详细说明了，民族国家外交政策中的军事能力与对内的政治能力并非能够相提并论的。这里有两个特定的问题。
首先，正如奥甘斯基和库格勒已经承认的，税率作为测度国家能力的标准能适用于工业化国家这并非是不言而喻的。他们解释说，瑞典的税率高于美国的税率并不反映发展水平的差别。它反映的只是一种风格上的差别，更准确地说，是国家政策的差别。既然很难假设政府征税的限度仅仅是因为来自公民的压力，那么作为测度国家政治能力标准的税率，在第三世界国家同样不适用。如果说——我在第二章中已经讨论过——政治是集中关注价值性资源的分配冲突的话，那么很难认为，在国家公民的诸多要素中，“公民压力”的很少存在会是公共政策的总的推动因素。而且，因为价值性资源在国家内总是分配不均，那种给政府带来“压力”的组织 也并不是在穷国中才会存在。 然而，把国家政策的差异与国家力量的不同混为一谈，事实上这在近期的很多著作中非常普遍。回头在本章中的后头我会有所论述。
第二，无论我们是否关注作为国家力量指标的政府税收还是政府支出，也无论这一标准是否得到修正，我们都面临着一个划清公共部门边界的问题。这一问题压倒一切。因此，使用我已界定的财政数据来解决这一实际问题的尝试与对国家力量的分析就会显得毫不相干。那就是说，不存在最好的财政数字能反映国家政治发展水平的不同。那么公共部门和私域部门的界线在哪里呢？
第三部分 近期关于国家和政治能力的研究第13节 寻找公共部门
表面上看来，容易在公共部门和私域部门之间作出区分。例如，我们可以把非市场消费当作公共性的消费，而把市场（或获利指向的）消费视作私域性的消费。这一鲜明对比确实是世界银行和其它机构使用的公共消费概念的基础。此外，尽管要把这一标准运用到所谓的非市场经济（这一经济形态正在迅速的消失）国家或运用到那些拥有一个庞大的维持生存的部门的国家会显得勉为其难，但最少，这一区分完全能够应用到发达的资本主义经济中去。
当我们去思考如果没有政府的存在经济将会是什么样子时，问题也就随之产生了。政府的作用无处不在，因此这是一个很难回答的问题。当然，人们可以估算特殊的公共政策对特定的经济结果会有何种影响。但既然不存在能摆脱政府影响的国民经济，那么要评估政府对作为一个整体的经济会有何种总的影响也就缺乏评估的基础。
此外，所有的政府政策都会产生一种连锁反应，这一反应能渗透到私域部门各个角落。把它称作连锁反应是因为它们的意思是指公共政策对市场行为主体的影响。这样它们就使我们对市场行为和非市场行为的准确区分变得模棱两可。而且这些影响的总的规模也无法精确测量，因为我们缺少一个违背事实的基准。请看下面的例子。
由于各种原因，瑞典的政府消费要比日本高得多。当然对它们之间的准确差别的评估会不断发生变化，但根据经济合作发展组织（Organization for Economic Cooperation and Development）提供的数字表明，在瑞典，政府消费占了GDP 的60％，而日本的政府消费只占GDP的30％，与政府支出占GDP的百分比最低的西班牙无甚差别（Cameron，1982，p49）。但这并不意味着瑞典的国家力量是日本的两倍。事实是除了能说明国家政策的不同外，我们不能准确弄清它到底还表明了什么。
人们常提到的五十年代初发生在日本的经济奇迹实际是日本政府高度干预经济的结果。这些干预通常来自诸如财政部、国际贸易和产业部以及大和银行（Bank of Japan）这样的机构。政府的干预是广泛的，它集中体现在制定长期的（而不是短期的）计划上。这样，控制进口的政策就被预定为严格限制制成品流入日本，在日本，这样的政策的意义要比在其他发达国家深远得多。政府拥有主要产权的大和银行，被认为是世界上最为集中化的，也是独掌金融和信贷资源的日本唯一的一家银行。该银行与财政部关系也异常密切。
此外，通过许可证的签发和其他的方法，政府在决定哪个产业应该、哪个不应该得到鼓励上也发挥着主要的控制作用。确实，这种控制深入到具体鼓励哪个产业和企业的决定中了。比如，建设任何新的码头、新的石油化工企业、甚至建造新轮船的吨位都需要国际贸易和产业部的授权。直到1974年，所有的技术进口协定都需要国际贸易和产业部的审查以确保进口的只是必须进口的技术，确保某项技术一旦进口，能且只能在那些最能从中获利的公司使用。与此类似，日本还对进入本土的所有外国资本实行严格的政府管制（要对日本的经济政策有较深的了解，请参Pempel，1978；Johnson，1982a）。
当然，日本的产业政策是在与主要公司的利益的协调中发展的，这是事实。但日本产业政策的发展历史与日本缺少国家能力这一观点根本不相符合。所有这些事实说明的是相反的情况，那就是公共部门和私域部门是紧密缠结在一起的。因此人们常常听到关于日本的情况是它的集团公司。尽管相比较而言从这些数字看来日本的公共部门规模较小，但日本的国家能力是非常强大的。因此说日本的国家能力是瑞典的一半并无根据。 反之，我们很难想到有哪个国家的国家能力会比日本更为强大。
试图把公共部门的规模孤立起来将产生的问题并非在日本个案中才会出现。根据卡麦伦（Cameron，1982）的描述，美国的公共部门的大小与日本的很是相似。尽管如此，要对公共消费和私域消费加以区分非常困难。比如，象其他的市场经济一样，美国给农业提供补贴以对种植什么作物和种植多少发挥直接影响。在其他所有的经济体制里，税收政策给某些形态的经济行为提供强大的刺激，同时也对另外一些“市场”行为者进行打击。
上述情况表明，公共消费和私域消费的区分很难继续下去，甚至我们把注意力限定在那些最容易作出这种区分的经济形态中也是如此 ——这里指的是西方的工业经济。当我们把关注的焦点扩大到包括第三世界的经济和所谓的非市场经济时，这一问题将几乎成几何级数的增长。
与工业化国家相比，次撒哈拉地区的非洲国家的国家能力总被视为弱小的。这种观点有很多原因，包括最近的非殖民化和个人统治的延续（e。g。； Jackson and Rosberg；1982a； 1982b）。但即便在这一背景中，公共部门的规模也很少能为准确了解政治能力的水平提供什么启示。尽管它们的政治能力明显低弱，但非洲国家的政府已经表明它们具备熟练运用经济政策的高超能力。要把公共消耗从私域消耗中分离开来，这在非洲次大陆象在其他任何地方一样困难重重。
贝茨（Bates，1981）在他的一项重要的研究中分析了在以农业经济（粮食主要对外出口）为主的许多非洲国家里市场是如何进入政治舞台的。在这一舞台，政府运用管理的和财政政策的手段控制农业生产者的行为，这些手段与生产者（农民和小农场主）的物质利益总的不符。最为明显的是，尽管农业生产对它们而言非常重要，可是一些非洲国家想方设法把资源从农业部门转移到城市区域，以便实行工业化，并对城市中心实施控制，建构政治支持。借助垄断粮食对外销售——农民必须出口他们的谷物 ——的销路，即通过垄断买方市场，控制农民的产品销售，农业私人生产者被得到有效管理和控制，资源也就产生了。尽管最初是打算为农民准备抵抗世界粮食市场价格冲击的资金，但对外销售后来日渐被政府用作向农民征税的手段——政府通过以低于国际市场价格的价格水平来向农民低价收购谷物，即垄断收购价格。这样，在粮食的外销中就能产生出可以转移到非农业部门的资源。
贝茨的分析值得注意，因为它强调了公域和私域区别的宽松性。在发达经济中，公共部门通过向私有经济提供补贴来影响私域的经济行为，而在穷困的二元经济中，公共部门则通过管制和开支来影响它们。但是贝茨的研究与那些认为所谓的私域部门——也就是市场——借助某些手段使自己既居于政治舞台的中心（在此，冲突经常发生）又成为实施政治控制的机构的人相比，又引领我们向前迈进了一步。这样，公共部门的规模就变成了一个度量政治能力的经不起推敲的指标。即便我们能够准确区分公共消费和私域消费（或者产品），可贝茨已经指出政治不只局限于公共部门。
当我们考察非市场经济或计划经济为主的经济形态时，我们将遇到同样的困难。我早已指出，东—西公共部门规模比较产生的部分问题源于各国不同的结算制度。诚然，因为这些差异，一些原始资料（比如World Bank，1987；Summers and Heston，1988）没有把有关数字计入非市场经济国家中。这样，在市场被官方贬低为一个次要角色的经济里，私域消费（或市场）的内涵当然就天生模糊不清了。
运用这些最为可行的数据进行的细致评估告诉我们，计划经济为主的经济形态国家的政府预算与财富相当的市场经济国家的政府预算规模也大体相当（Pryor，1968；Bahry，1983）。但是，考虑到非市场经济国家的私域消费的地位非常模糊，在这种经济体制下的政府预算体现公共部门规模的程度因而并不清晰，因此，要进一步推论就变得更为困难。于是，在计划经济为主的经济形态的国家中，国家预算或公共部门对国家政治能力的影响就更为模糊不清。
总之，不管在何种经济制度下，国家力量与公共部门的规模完全一致的观点很难说服别人。鲁滨逊（Rubinson，1976，p642）认为强国家的标志是它控制行动的、尤其是“管理和控制经济行动”的能力。卡诺伊（Carnoy，1984）对此有着相近的看法。然而，事实表明这一能力并不是公共部门的一个简单的功能。伴随着公共消费和私域消费区分的模糊不清，这意味着本章开头讨论过的通过提炼作为国家政治能力指标的财政规模这一手段也不能说明国家能力与公共部门规模完全一致。
第三部分 近期关于国家和政治能