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当华国锋1979年宣布取消敌对阶级时，中华人民共和国的阶级基础并未改变。按照官方的观点，敌对分子仍在内部和外部影响下产生出来，将来与阶级敌人有关的问题仍然可能存在。使用阶级敌人这个范畴的目的，是为了让政府可以自由地规定和处理政治罪犯——事实上，他们在中华人民共和国不属于人民。然而，它妨碍一个以公民为基础的、真正普遍的国家和法律体制的建立。
中华人民共和国的宪法历史反映了中国政治的重要转变。中国的第一个共产主义政府是1928—1934年间在江西根据地建立的。从一开始俄国的人民苏维埃和党的领导的模式就很明显，但游击战争的形势要求中国共产主义者比俄国人更关心群众参与的质量。可是，这种关心与机构革新相比更多地反映在党的政治作风上。从1949年到1954年，中华人民共和国最初的国家结构是一个临时行政的体系，它大多是在地方军事单位的监督下重建并实现其初期的改革的；中国人民政治协商会议是1949年前的统一战线的继任机构，它在《共同纲领》的约束下充当名义上的全国代表权力机构，《共同纲领》是中国人民政治协商会议于1949年9月通过的临时约法。国家的第一部宪法于1954年通过，按照修改了的苏联模式建立起中央集权的政府。从1954年直到1957年的反右斗争，中共领导作出了认真的努力来发展可行的法律体制，并使行政程序规范化。可是不久，大跃进（1957—1960）带来了重要的变化。权力分散和中共说了算的做法削弱了中央国家机关，而1958年人民公社的建立则创造了新的地方行政类型。“文化大革命”（1966—1969）进一步破坏了1954年的宪法。尽管1954年的宪法并未正式废除，但它有关机构、程序和权利的许多规定都遭到践踏。国家结构仍然处于废置状态，其运作毫无法律指导，直到1975年通过了第二部宪法。1975年宪法加进了“文化大革命”的许多原则，大大改变了先前的结构。在1976年毛泽东逝世和“四人帮”垮台之后，与1954年宪法接近的另一部宪法于1978年3月通过。
到1978年底，随着中共最高领导层中邓小平的“实践派”的决定性胜利，新的改革便开始酝酿，它将大大超出50年代的做法。1979年第五届全国人民代表大会第二次会议首次通过了县级人民代表大会直接选举的制度、差额选举制度，并设立了中级和地方人大常委会。随着政府官员相对于党的自主性程度的提高和人民代表大会变得更加有效，“民主制度化法律化”的趋势继续加强。这些改革在1982年的国家宪法中达到了高潮，这个宪法是两年起草、修改和公开评论的结果。以下的讨论根据1982年的宪法和与之相应的立法来展开。对中国近期政治结构改革的更充分的讨论，可参见DSG古德曼《1976年以来中华人民共和国的国家改革：一种历史的考察》，载N哈定编《社会主义社会的国家》，伦敦，1983年，第277～298页；L迪特米《中国中央政治机构的正式结构》，载S格林布拉特等编《中国社会的组织行为》，纽约，1981年；以及B沃马克《中国的现代化和民主改革》，载《亚洲研究》第43卷第3期（1984年5月）。有关中国最高领导机关实际行为的有趣信息由AD巴内特提供；见《中国外交政策程序的一个高峰》，载《纽约时报》（1984年8月13日）。
第三章 政治构架第1节 政治机构（6）
全国人民代表大会的一项主要工作是讨论和批准政府工作报告和国家计划，讨论并批准立法草案，在其第一次会议上选举政府主要官员。这是一个大约有3000人的庞大团体，每年召开一次，任期五年。全国人大代表由省级人大会议选举。省级代表在每次全会讨论议程之前开会。全国人大具有六个常设委员会：民族、法律、财政、外交、华侨和文教科卫委员会。立法草案、动议或质询提交相关的委员会。与常委会一起的主席团主持人民代表大会的全体会议并控制其议程、立法程序和官员的提名。全国人大的主要职能是标志政权的合法性和群众基础，而不是决定国家的政治进程。后者乃属于中共的职能。然而，毛泽东以后国家结构的改革加强了全国人大的协商功能。多罗西·塞林格的研究表明在人大会议上也有重要的政策辩论。见D塞林格《第五次人大会议与决策程序》，载《亚洲研究》第12期（1982年12月）。
全国人大休会期间的正式立法和监督权力由其常务委员会行使，这是一个小得多的团体（1983年有155名成员），每两个月召开一次会议。它实质上为批准和颁布国家的决定扫清道路。这一机构某种程度的自主性，由于政府官员不得担任人大常委的规定获得确定。人大常委会还有一个更小的团体即主席团，它控制会议议程。主席团由人大常委会委员长（目前是彭真）领导，包括副主席和秘书长，共22人。人大常委会还有专门化的分委员会，积极协调不同政府机关的立法工作，并负责沟通省级政府和人大常委会。省级人大常委会的负责人可参加全国人大常委会会议，以此来鼓励不同级别之间的接触，同时也鼓励全国人大代表参加选举他们的省级人大会议。
1982年宪法重新设立了中华人民共和国主席职位，1983年李先念当选为任期五年的国家主席。这个职位具有名义上的国家元首的职能。毛泽东从1954年到1959年担任这一职务，继任者是后来遭厄运的刘少奇（1959—1966年担任此职）。1975年和1978年的宪法取消了这一职位。
国务院是政府的主要行政机关。国务院通常每月召开一次会议，其常务会议每周召开两次，由总理、副总理、秘书长和国务委员组成。它发布决定、命令和行政法规，并可向全国人大提交立法议案。它由总理领导——周恩来从1954年直到1976年逝世时担任此职，此后从1976年到1980年是华国锋，现在是赵紫阳。赵在1983年再次当选，任期五年。国务院还包括几位副总理和负责政府各个部委的部长。国务院几乎包括了全部党的高级干部。作为指导各级政府行动的中央行政执行机关，它也许不是政治决策中心，但确实是国家权力的职能中心。
1978年以来经济现代化的优先地位增强了国务院的影响力。
中央军事委员会是一个新的机关，负责指挥中国武装力量。军委主席提名军委委员，待全国人大批准。在控制军队的关键问题上，不存在党和国家外表上的分开。中共中央军事委员会的主席（邓小平）和副主席也是国家军事委员会的主席和副主席。正如彭真在1982年宪法的报告中所说：“党对军队的领导并不会由于国家军事委员会的建立而改变。”
中华人民共和国的司法体制以苏联模式为基础，设有与主要行政级别相对应的普通法院和检察院，还有许多专门法院。最高法院和最高人民检察院向全国人大及其常委会负责，省级和地方法院和检察院也对相应的人大会议负责。检察官是监督、审查和检举的官员，他们涉入各个案件的调查并监督政府工作的合法性和法院系统的恰当运作。中国法律已进行了重要的改革，这将在本书第七章讨论，但其法律机制的基本结构仍与50年代的相同。
第三章 政治构架第1节 政治机构（7）
最近的改革使得省级国家组织更类似于中央结构。直到1980年，省级人民代表大会不设常委会，因此它无法行使类似全国人大的监督职能。而且，省人大也在1980年第一次获得了可通过地方立法的权力。由于这两项改革，省人大按照全国人大的模式逐年加强了其组织和活动。它有常设委员会，它们涉及各自领域内的政府政策。省人大常委会每两个月召开一次会议，以监督省政府的活动。同时，中央把相当的经济决策权下放到省级和更低级别，这也增加了省级政府的重要性，当然它在宪法上并未改变自己在一元化中央集权体制中的软弱地位。
省级、市级和县级人大选举相应政府机关的领导，讨论和批准其年度报告和预算。这些人大及其常委会有权撤销政府官员和要求对官方行动作出解释。也许对于代表个人更为重要的是，任何代表提议、并有3名代表附议的动议都有权责成有关的政府权力机关作出官方回应。每次人大会议都提出数百项提案，许多提案针对与宪法有关的很具体的事项。同时还鼓励代表与他们的选民保持密切的联系。
毛泽东逝世以后一项最有趣的政治改革是1979年通过的差额选举和县级直接选举的制度。在此之前，中国人比苏联人显得更轻视选举。苏联在其各级苏维埃中实行直接而非竞争的选举制度，但中国在基层以上的所有级别都实行非竞争而又非直接的选举——并且还常常不定期举行。1979年的选举法导致了根本的变化。它规定了更公开的提名程序，可以选择候选人的无记名投票方式，以及进行初选的可能性。新的选举程序不仅应用于县级人民代表大会代表的选举，而且还适用于较高级别的人民代表和政府官员的选举。差额选举制度也被中共用于党内的选举，还在许多工作单位用于选举厂长和其他领导人。人们对这种程序变化的实际效果容易产生过高的估计。要选举的职位越高，容许变化的机会就越小。然而，这毕竟是一项重要的程序改革。与县级直接选举、县人大常委会的设立和地方重大经济改革的实施结合在一起，县一级公共事务的管理在某些地方可导致重大的变化。
在基层单位，国家组织一般与党、经济和群众组织没有什么区别。在大的工作单位，国家和党的活动根据单位的结构来安排，政府职能和人员很难与党和工会的事务分开。在农村地区，从1958年到1983年，人民公社把政府、经济和党的职能结合在一起。与农村政策的其他重大变化相比，最近由乡政府代替人民公社的实效还难以估量。在农村的最基层单位即生产队，从60年代初期开始，其领导人由选举产生，但需经大队党的领导批准。城市地区的进步趋势也类似地朝向选举工作单位领导的制度。
中国行政单位中自治区、自治县和自治旗的存在，反映了政府对待少数民族的政策，它允诺在少数民族人口占相当比例的地区实行自治。有关对少数民族地区和政策的分析，见JT德雷尔《中国的四千万》，哈佛大学出版社1976年。尽管中国人口从整体上看汉族占绝对多数，但其他民族的人口集中居住在边疆地区，他们构成了地方人口的多数。中国效仿苏联人的榜样（那里的民族问题更为广泛），将某些省级、专区级和县级单位设置为自治单位。它们负责保护少数民族的政治、经济和文化上的特殊性，并采取特殊的措施来保证民族人士参与政治。甚至在少数民族人口不占多数的地区，也保证他们至少在人民代表大会中有相应比例的代表。
第三章 政治构架第1节 政治机构（8）
群众组织
中国政治结构还包括许多群众组织，它们动员起一般的民众来辅助与支持党和国家机构的工作。一般来说，群众组织在规模上是全国性的，设置了从中央到群众成员所在单位的等级体制，并由某个共同的社会或经济特征加以限定（如青年、妇女、工人或其他职业团体）。这些组织在实践党的“从群众中来，到群众中去”的群众路线方面起了关键的作用。它们为群众意见提供了完全的表达园地，沟通国家和党的机构中的代表，并动员人口的各个部分支持中共。在某些情况下，它们对自己所代表的团体行使管理和服务的职能。
“文化大革命”前最重要的群众组织是共产主义青年团。在50年代和60年代初期，共青团负责对所有青年活动和其他青年组织的领导，是向中共输送新人的主要来源，一般在基层帮助贯彻党的政策。另一个在早期起了独特作用的组织是中国人民政治协商会议。它包括中共和8个在内战后期站在中共一边的政党的成员。在1949年到1954年作为临时立法机关之后，全国政协仍然是当中华人民共和国共同纲领内多党合作的一个积极的象征。“文化大革命”前其他重要的群众组织包括9—15岁（1965年后是7—15岁）儿童的少年先锋队、中华全国妇女联合会、全国总工会以及特殊职业和专业团体的各种协会。
在“文化大革命”期间，所有这些群众组织都被中止活动。的确，1966年，随着红卫兵的出现，“群众组织”这个词带上了完全不同的含义。文化大革命中的革命群众组织不是辅助党和国家的有秩序的人员等级制团体，而是自发地出现的，它们批评党和国家的官员，最终导致它们自己之间的武装冲突。这些团体在工作单位形成，后来又在反对对立派别中联合起来。1967年初，曾经试图将省级政府建立在这些组织的基础上，但很快就放弃了这一企图。随之出现的是“革命的三结合”，它包括群众代表、党和政府官员、军队代表。群众代表的影响渐渐减弱，1971年林彪事件之后，军队的作用也减少了。
1969年以后，“文革”前的群众组织开始恢复活动。70年代初，共青团、妇联、工会和少先队在地方上重新组织了起来。当然，重建是缓慢的，可见它们仍然是有争议的组织形式。随着1976年毛泽东的逝世和“四人帮”的垮台，其重建活动进一步加快。共青团、妇联、总工会的全国代表大会和全国科学大会于1978年召开。同时，“文化大革命”中分裂的群众组织活动受到了官方的批判。
自1978年以来，中国社会在革命之后制度化的工作表现在群众组织的加强和扩展方面。最有趣的一个例子是全国政协的再次产生。其构成党派吸收了新成员，并且开展了各种各样的教育和文化活动。政协的全国、省级和市级代表会议与同级的人民代表大会同时召开，受到了相当的注意。显然，政协的新目标是鼓励爱国知识分子的统一战线，以便为中国的现代化作贡献。另一些主要的群众组织也扩大了，召开会议和出版报刊的专业社团数目比历史上的任何时期都多。群众组织成员资格的基础不再是阶级成分，而是朝向职能和专业标准。例如，最近少先队宣布将吸收队员的目标从占全体少年儿童的80％上升到100％。这表明队员资格
从限于好成分的孩子转变到使该组织向一切人开放，这种变化对于80年代的中国儿童也许是个重要的社会化经验。
上述简略的回顾，指出了中华人民共和国的主要政治机构以及1949年以来它们中的一些重要变化。我们现在转而进行不同类型的考察，即对1949年以后的政策作分期的考察，以便从不同的角度进行机构分析。这种考察集中于从中央看的全国政策。对于地方上如何贯彻政策和有时如何修改政策情况的分析，可参见E福格尔《共产主义下的州府：1948—1968年间的省会》，哈佛大学出版社1969年；WL帕里希等著《当代中国的村庄和家庭》，芝加哥大学出版社1978年；以及MK怀特等著《当代中国的城市生活》，芝加哥大学出版社1984年。尽管上述大多数机构在下面的考察中将会不时地出现，但它们为了适应政治运动的需要而被塑造或放弃的方式仍然令人吃惊。机构并不用来沟通政治，而是被当作政治的目标甚至是敌人，有关变革的方向、时间和速度的纲领（如反映在运动和发展模式中的那样）为每一个政策时期制定了不同的政治方针。虽然1976年以后的制度化表明，运动统帅机构的方式也许将成为历史，或者至少是大大地减弱，但这种统帅方式毕竟是中华人民共和国大部分历史的基本特征。
第三章 政治构架第2节 1949年后政策的演变（1）
重建时期（1949—1952）
中共1949年掌权时有理由信心十足。红军取得了对国民党军队的决定性军事胜利，在几十年内第一次产生了这样的中国政府，它在自己的大陆领土内不再面对大规模的军事对抗。党通过长期斗争变得纪律严明、经验丰富，包括对中国的大片农村实施行政管理的相当重要的实践经验。对于一个新的革命政权来说，其政治权威是稳固的，部分是由于其民族主义和改革纲领所获得的积极�