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为之，即幕友、长随、书吏。有“亲民”之责的州县衙门也是如此。本来，宋代以前，国家任命州县主官、佐贰，共同掌理州县之政，主官自辟掾（ｙｕàｎ）属作为正式行政人员。因而主官、佐贰和掾吏连为一体，一县行政统一而完整。宋代以后，县的行政开始被割裂：由于实行回避制度，主管县政的正式官员，由国家任命，他们都是外籍人，进退频繁；而具体处理行政事务的胥吏，都是本地人，他们盘踞衙署而不随主官进退。到了清代，佐贰官员或者被置于无事可做的“闲曹”之地，或者因独立执掌某种职能而另辟衙署，但结果却一样：都逐步淡出一县的主干行政系统。因此，在这种情况下，要处理纷繁的行政事务，州县官只能依赖由其私人雇用的幕友、家丁以及盘踞州县的书役，结果同样导致公权力的私人化，即以私人势力承担国家公共职能。
有一官就有一官之费，加上大量的私人班底，因而维持一个衙门的开销就不是小数目。冯桂芬对官员的花销有个大体的估计，他认为越是大官，费用就越多。以京官而言，翰林、部曹每年需要银子一千两，品级越高，所需越多，到一品官，一年需要一万两。地方官的体统更尊，加上延请幕友、书役，费用是京官的数倍。外官的养廉银本来已经很优厚，州县官的养廉银是其正俸的几十倍，知府以上是四五十倍，总督巡抚近百倍，但枉法贪赃、死于国法的仍然很多，是真正的“贪人”。
国家正规的支出即经过户部“奏销”的银钱毕竟是有数的，可怕的是大量不可计数的非正规支出。冯桂芬曾与一位绍兴人进行“拟议”：吏、户、兵、工四部每年不从财政支出的费用多达上千万，地方大小衙门人数更多，侵吞靡费的更多，不少于二千万。这些钱从哪里来？“国家之帑藏居其三，吾民之脂膏居其七”。也就是说，在近三千万的不经财政核销的非正常支出中，有二千万以上是搜刮民脂民膏而来。而清政府每年的财政总收入通常不足四千万两。
举一个具体的例证，就可以清楚纳税人养官的“负担”有多重。根据《清朝文献通考》统计，驻京官兵俸饷支出占全部预算支出的六成，王公百官的俸银占12％，维持盛京等陵寝官兵俸饷占近二成。此外，其他各项相加，也不足12％。另据光绪《大清会典》记载的地方财政支出，文武官养廉银、官俸、胥吏的工食银相加，占总支出的19％。如果统算起来，清朝常年的财政支出第一项是兵饷，占60％，第二项就是养廉银、俸食银，占15％以上，其他为各级衙门的事务性支出。而用于支持和发展社会生产的财政支出几乎没有。
乾隆时著名的封疆大吏陈宏谋经常讲：“朝廷设官非不多也，而不以民事为事，止图‘自了’，以为得计，则民不受官之益，反觉多官之为累矣。直谓之无良心可也。”他还在乾隆七年的一封家书中痛心地说：“官场习气已深，每日自上及下，忙忙碌碌，虽有治民之排场，全无及民之实事。官日多，法日密，而民益无以自全。”如鼎如沸的盛世尚且如此，更遑论其他时期了。“哀民生之艰难”，必自省官始！
《清代衙门图说》 第一部分“居中而治”的衙署（1）
“居中而治”的衙署
衙门建置
清代各级衙门的建置，从建筑布局到衙署结构甚至油漆彩绘，都因其等第、级别、职能的不同而有很大差别。清朝规定：“各省文武官皆设衙署，其制，治事之所为大堂、二堂，外为大门、仪门，宴息之所为内室、为群室，吏攒办事之所为科房。官大者规制具备，官小者依次而减。”通常情况下，建制完善的衙署同时要满足各种办公、居住等需要。大堂、二堂等作为主建筑位于中轴线上，此外，衙署内还有架阁库用来保存文牍、档案，而仓库、军器库、监狱等设置也必不可少。绝大多数地方衙署还附设官邸，以供官员及其眷属居住。
中国古代的城市建设，大多根据《周礼·考工记》的设计思想进行布局，同时受风水理论影响。衙门是一方或一座城市的主宰，按照风水观念，衙署通常都位于城市中央，即所谓“正穴”之所在，穴是聚气的焦点，南向为正，居中为尊，有“居中而治”之意。故又有“衙门口朝南开”的俗谚。这种坐北朝南、居中而治的设计思想，要求主体建筑必须集中在一条南北中轴线上，自南而北依次为照壁、大门、仪门、戒石亭。戒石亭的左右通常为六房。主体建筑由大堂、二堂、三堂等构成，是长官及其所属人员办公的地方，佐贰官、属官不能位于中轴线上，而只能居于东西副线上，以体现身份地位的差别。此外，衙署建筑还要体现“文左武右”“前衙后邸”等设计思想。地方衙门的监狱都设在大堂西南仪门之外，因为按照《易经》及八卦学说，这一位置属于“坤位”，即所谓“阴之极”，故称之为“南监”。
按照“吉地不可无水”的观念，衙门还要接山近水，建在高处，这样才有居高临下控制全局的含义，同时也能防患水灾，因而又有“京都以朝殿为正穴，州郡以公厅（大堂）为正穴，宅舍以中堂为正穴，坟墓以金井为正穴”的说法。
就格局和体制来说，地方大小衙门是缩小了的皇宫，而皇宫是放大了的衙门。对此，冯友兰在《三松堂自序》中有深刻的解读，他说皇宫的“大清门”表示这个衙门的主人是清朝的最高统治者，在天安门和大清门中间这段前卫墙的外面，东西各有三座大衙门，东边三座是吏、户、礼三部，西边三座是兵、刑、工三部，这相当于县衙大堂前东西两侧的六房。太和殿就是“大堂”，中和殿是“二堂”，保和殿是“三堂”，保和殿后就是乾清门，它将外朝与内廷明确区分开来。
《清代衙门图说》 第一部分“居中而治”的衙署（2）
清代沿用明朝洪武二十六年的规定，官员造房不许用歇山转角、重檐重拱，六至九品官，厅堂三间七架，梁栋饰以土黄，门一间，黑色铁环，因而州县衙门都是黑漆大门。同治《攸县志》的作者在具体解释县衙署的含义时说，县是弦，希望一县的当政者不曲如弦，衙署的清色，是为了让士民有敬畏感。攸县的县衙也居于县城中心，东有文庙、训导署，西有元帝宫、三官殿等建筑，衙署前南面是照壁，其对面是头门，进去是仪门。仪门东侧是土地祠和典史署，西侧是监狱和仓库。再向里是一架牌楼，两侧是胥吏办公的科房，正对着的是大堂（正堂）。正堂后面为川堂，再后是上房，这是县令的家庭居室。
曾在清代州县衙门担任过幕友的陈天锡具体描述了湖南麻阳县衙署的建筑规制：
衙署坐北朝南，大门前有一道照壁，画一只四脚兽，其名谐音“贪”，意思是警戒做官的不可贪婪。照壁稍后，东南两方，各有牌坊为东西辕门。由辕门进来，正中是大门。大门有三个，一个正门，两个侧门，上面画有门神。门的上方有一个匾，写有“麻阳县”三个字。正对着大门，隔开一个相当的距离，便是二门，也是三个。正门上有匾额，写“仪门”二字，取“有仪可象”的意思。仪门之内是一个大天井，正中有一个牌坊，横额写着“尔俸尔禄，民脂民膏，下民易虐，上天难欺”，这就是通常所说的戒石铭。天井的两旁便是书吏办公的地方，通常依吏、户、礼、兵、刑、工六房的次序分左右排列。有的州县六房之外，再添出两三房，如承发房、粮房、仓房等。如果还有空房间，便给差役们用。由牌坊直入，经过相当距离便是大堂。大堂中央是暖阁，暖阁当中横摆着公案和高背椅。公案前面垂着桌围，桌上放有砚台、笔架、签筒等常用办公品。
暖阁下的前面及左右两旁都有相当大的空间，右边放着一张小桌和凳子，是在问案时给书吏做笔录用的。左边有一只木架，上面放着一只大鼓，县官升堂退堂时都要鸣鼓。暖阁前的空间则是给当事人、证人跪着听审的。衙役也在此及左右两旁站着应役。
从大堂正中再入一道大门，便是二堂。大门之右陈设一磬，主官经此到大堂时，便有差役在此鸣磬。二堂中央的暖阁及暖阁上的公案等陈设，和大堂完全相同，但没有鼓。事实上公案及公案上陈设的签筒、笔架、砚台与右方高架所置印箱、诰轴，只有一套，经常摆在二堂暖阁上，主官在大堂问案，就移在大堂。从二堂后壁正中再入一门，便是三堂，这是主官家属所在的内宅。
邻接这些建筑，通常另有几处房屋、院落，供主官平时治事、会客及幕宾、门丁居住之用，但没有一定规制。（参见张伟仁：《清季地方司法——陈天锡先生访问记》，载《食货月刊》第六卷。）
很多州县衙门都毁于明清鼎革之际，大约康熙中叶，陆续重新建造完毕，而在偏远省份，直到乾隆时期，仍有不少衙门是租民房办公的。据《采风类记》记载，江南州县衙门多在明末毁掉，如长洲县衙，直到康熙二十四年（1685），才予以重建，先建大堂，随后建吏役皂房。昆山县衙顺治二年毁于兵燹，县官僦居民房，相沿二十余载，直到康熙六年开始兴建，后又增建谯楼、仪门、甬道，中为戒石亭、正堂、穿堂、后堂、内衙。康熙十年，重建尊贤堂，及东廊吏员房舍50间。
《清代衙门图说》 第一部分官何以不修衙？
官何以不修衙？
尽管衙门是国家的象征，士民观瞻之所系，但清代州县衙门并非像人们想象的那样富丽堂皇，相反，大多数简陋不堪，以至广泛流传着“官不修衙”的说法。原因何在？一个原因是风水理论，官员们普遍认为，衙门建筑讲风水，前人是请了堪舆家“相地”之后建造的，后人不能随意改动，改动则不利于官。另一个原因是，修衙门就会靡费钱粮，轻则官声不好，重则容易造成亏空。《钦颁州县事宜》第一条“到任”中讲到，州县官初次上任，最应该崇尚节俭，而只有那些俗吏才以到任为荣，将衙门重新修饰一新，轿、伞等重新置办，所有陈设，务求华丽。一切装饰完毕后，长官扬扬入署，快意当前，不知此举已种下他日祸患。因此，一名称职的新官，在到任之前，一定要禁止修衙，话还要说得斩钉截铁，使得吏胥不敢借机派累民间。这就是说，如果官员上任伊始，就修缮衙门，往往与朝廷所倡导的节俭美德相背离，所谓“先声狼藉，民口难防”，官员往往会因此落得坏名声。“官不修衙”的第三个原因是地方官任期短，流动性大，俗话说“官不修衙，客不修店”，“铁打的衙门流水的官”，这些谚语特别适用于清朝。清代州县官大多数不能终其一任，即使能够任满而迁，至多也不过三五年，衙门修得再好，也不能跟随官员搬走。相反，新官上任却愿意捐钱捐物大修寺庙，然后刻碑留名，以“永垂不朽”。
以上种种，仅是“官不修衙”的表面原因，而背后的最主要原因是地方财政根本没有这项支出，要修衙必须官员自己掏腰包。乾隆四十八年（1783），陕甘总督李侍尧在分析“官不修衙”的原因时，可谓一语中的，他说官员之所以将衙署视同传舍，甚至朽坏不堪，也不愿去修，是因为“人情各顾其私”。这句话，道出了“官不修衙”的真实原因所在。因为在雍正帝实行耗羡归公以前，地方官通过加征赋税来弥补办公经费的不足，实行耗羡归公以后，养廉银实际包含了薪金补贴及地方杂项支出两部分，因此清政府不希望在养廉银之外另拨款项修缮衙署，只允许州县衙门动用闲款，但必须在三年之内从其养廉银中坐扣。其中省级衙署修缮，因其养廉银丰厚，仍不许动用闲款。而这项规定之所以难以落实，就在于养廉银的受益人是官员个人而非衙门集体。在道德操守好的官员那里，能够拿出一部分用于公共事务，而在“各顾其私”的普遍情态下，官员们往往将养廉银全部视为己有，岂能拿出来修缮衙署！
有的省份试图将修缮衙署的费用固定化，列入地方财政支出，但被否决。乾隆十七年，云南巡抚爱必达就以该省督、抚、学政、藩、臬、粮、盐及迤西道各衙署地处边隅，山高风烈，需要经常修葺为名，奏请将四年前经督抚议定，并经户部核准列入章程的修缮费用固定下来，这一方案的关键之处是按照衙署的大小，每年发给固定银两：督抚衙门每年支银800两，藩司600两，臬司400两，粮、盐二道各240两，迤西道及学政各200两，迤东道向无衙署，照迤西道例，年给200两。但乾隆帝认为爱必达的要求超出常理之外，因为衙署小有渗漏，应该随时修补，绝不可能每年必须修葺，而修葺工费也有多有少，如果成为定例，按年支给，就成了一项固定支出，难保地方官不以此作为额外进项。因此裁定乾隆十三年以前的用项，免其造册报部；已定章程之后的，必须据实核查报销，不得按年支领。
“官不修衙”带来的弊病是衙门规制不完善，为官吏舞弊提供了方便。州县官与百姓最近，所有大小案件，无不始于州县衙门，也无不终于州县衙门。按照州县衙署独具匠心的设计，六房书吏的办公场所，通常在大堂的两侧，这种设计是为了便于州县官监视书吏。但直到乾隆初年，各州县衙署的六房多有倾圮，州县官也不修葺，致使书吏栖身无所，往往抱着卷牍，在自己家里办公，每当遇到急需调阅的案件，原案档册是否保存，完全由书吏的一张嘴说了算。中间隐匿、抽换等弊端，更是不可枚举。乾隆帝为此下令各省督抚，检查所属州县内，如六房屋宇没有修造的，立即按照原有基址，如式建造，将所有案牍慎密收藏，否则从重治罪；如果本官失察，一并议处。修造的费用，由督抚藩司在本省公用银两内估价给发。尽管这是一项好的措施，但效果并不理想，因而直到乾隆三十年，各省州县衙署，仍多数倾圮。
《清代衙门图说》 第一部分监狱的等级待遇
监狱的等级待遇
完整的衙署还包括监狱，它是执行国家制裁职能的重要工具。清朝从中央到地方各级衙署都设置了监狱。中央一级的监狱主要是刑部狱，它在刑部堂官主管下由提牢厅具体管理，设主事、司狱等官。清初刑部仅有监狱一所，雍正年间又添建一所，两所监狱一南一北，故称为“南监”、“北监”。刑部狱主要拘禁外省和京师死囚及现审重犯。通常来说，无论是刑部监狱，还是地方各地的监狱，多分为内监和外监，强盗及斩绞重犯关押在内监，军流以下轻罪犯人关押在外监。关押女犯的地方称为女监。如刑部女监设在北监，另外，官犯也大多羁押在北监。内外监之间，通常用墙垣加以阻隔。另据陈康祺《郎潜纪闻初笔》记载，秋审结案的犯人关在北监，现审没有结案的人犯关在南监。每月初二、十六两天是犯人家属探视日，但仅限于已经审结的案犯，而未判决的人犯不允许其亲属探视。当然，实际情况并非如此。每当有人犯刚押到刑部，门皂、禁卒为捞取好处，互相照应，在未经定案以前，听任亲友往来看视，因而通信串供等事可谓司空见惯，为此，清廷多次申禁刑部，但效果甚微。
京城还有几个“特别监狱”，如步军统领衙门监狱、内务府审刑司监狱、宗人府“空房”等。各省的省级监狱由主管一省刑名的按察使司衙门掌管，省监与府、厅监狱一样，各设司狱一人专管。州的监狱由吏目、县的监狱由典史管理狱政。据清初监狱设置尚不完善时期的统计，全国有各类监狱二千余处。就规模大小而言，省、府、首县的监狱都比较大，羁押的犯人也比较多。自乾隆三十三年（1768）后，各省的官犯都一律关押在按察使司的司监里。
清代监狱继承以前的办法，高筑墙垣并栽植荆棘，并在狱门上刻画狴犴（ｂì’àｎ），因狴犴形状似虎，故习称监狱为“虎头牢”、“虎头大牢”。监狱大门内都建有狱神庙，有的称为狱神祠、萧王殿、狱神堂等，以供狱官狱卒和囚徒人犯拜祭，囚徒希望狱神保佑他获得公正、公平的判决，早日超脱羁押之苦；狱卒则希望狱神在冥冥之中庇护监狱平安无事。狱神庙的题联也很有意涵：
尔违条犯律，罪有应得；
吾发奸敗缤局阜怠！ �
清代从雍正时期就开始编定具有法律效力的《提牢条例》，以供各监狱及法司部门执行，各方面的制度也逐渐完善。如天子脚下的刑部监狱，凡在禁囚犯，规定每天给食米一升，冬天给絮衣一件，夜给灯油。乾隆四十年前后，刑部监狱共有11处，每一处通连五间，上方悬设油灯三盏�